La justicia administrativa que debemos imaginar
Por: Mtro. Luis Enrique Osuna Sánchez
La justicia administrativa del futuro no será la más productiva, o la que emita más sentencias. ¿En serio, alguien sigue pensando que esa es la medida de la justicia administrativa en estos días? Lo cierto, es que la justicia administrativa que se requiere, es una quelogre algo mucho más, que el Estado aprenda a autoobservarse y corregirse sin humillar, exhibir y lastimardifícil a sus ciudadanos, una donde la autoridad acepte dialogar e incluso ceder frente a los particulares sin sentir que por ello pierde poder, una justicia donde el derecho público deje a un lado los expedientes voluminosos, las inacabables promociones, acuerdos, sentencias y archivos.
No estoy hablando de acabar con los tribunales. Me refiero a algo más importante y significativo, se trata de dotar de inteligencia institucional a los conflictospúblicos.
La justicia administrativa no habita solamente en las salas de los tribunales administrativos, ni aparecehasta que se presenta una demanda. La justicia administrativa vive la cotidianidad, en las ventanillas de trámite, en las leyes incomprensibles, en las resoluciones ambiguas, en la manera en que se conducen nuestros servidores públicos que respondenal ciudadanos con machotes o formatos, en las inspecciones mecánicas que no distinguen entre errorinvoluntario y mala fe, en las multas que, aunque legales, resultan humanamente incomprensibles. También habita después de una resolución: en el cumplimiento, en la reparación, en la forma en que la autoridad aprende, o no aprende, de sus errores.
Interesa, entonces, la concepción moderna de justicia administrativa. El Oxford Handbook of Administrative Justice sostiene que no estamos ante una simple derivación de otras disciplinas tradicionales, sino frente a un campo con autonomía propia. También parte de una idea central, las decisiones públicas afectan a las personas en distintas dimensiones y, por ello, deben existir mecanismos adecuados para obtener una reparación integral acorde a cada controversia.
Para mí, ahí está la clave del futuro de la justicia administrativa, ésta ya no puede limitarse a controlar, limitar y corregir el indebido ejercicio del poder cuando ya produjo un daño o hasta que el conflicto llegó a los tribunales. Su responsabilidad es encontrar nuevos caminos para que el poder se ejerza y se entienda mejor, corrija a tiempo y asuma responsabilidad por sus resoluciones. En otras palabras, la justicia administrativa no consiste más en sólo revisar si la autoridad actuó conforme a derecho, la verdadera cuestión es si el Estado cuenta con formas efectivaspara darse a entender, si es más responsable, si acepta sus errores cuando se equivoca y si en los hechos es capaz de corregir y reparar.
Una pregunta relevante que debemos hacernos: ¿y si el problema no fuera solamente determinar si un acto de autoridad es ilegal, sino advertir si la relación entre el Estado y la ciudadanía es sana o está dominada por la desconfianza? Un acto administrativo puede estar suficientemente fundado y motivado y, aun así, romper la relación con los ciudadanos. La autoridad sustanciadora puede ser competente y haber seguido el procedimiento de manera impecable, pero sin escuchar realmente a la persona afectada. Puede existir legalidad formal, pero no confianza. Y un Estado que gana todos sus juicios, pero pierde una y otra vez la confianza de sus gobernados, no administra justicia,administra distancia social. Y eso tiene un costo.
Jerry Mashaw, en su libro “Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims” (1983), estudió la manera en que la Administración del Seguro Social de Estados Unidos resolvía reclamaciones por discapacidad. Encontró evidencia muy interesante, en el sentido de que, si dentro de la administración se decide, se interpreta y se ejecutan decisiones, en ese espacio se produce una cierta forma de justicia burocrática. Lo anterior, significa que no todo lo justo o injusto ocurre frente a un Tribunal. Esta idea sigue teniendo una fuerza trascendente que no debemos dejar de lado. Si la administración también producejusticia en su diario quehacer, igualmente puede producir injusticia, se interpongan o no juicios en su contra.
En esa línea de ideas, tenemos que, si las autoridades en sede administrativa pueden producir injusticia en sus propios procedimientos, éstos y toda su actuación puede diseñarse para corregir antes de que el conflicto escale a un litigio.
En este punto los mecanismos alternativos de solución de controversias no deben entrar como una mera estrategia para desahogar las cargas de trabajo de juzgados y tribunales. Lo peor que puede sucederle a los MASC es convertirlos en una suerte de estadística popular dentro de una estructura de gestión de conflictos que sigue pensando igual que siempre. Los mecanismos alternativos no valen porque sean rápidos y económicos, su valor está en que incluyen aspectos extralegales, las necesidades de los participantes y su relación a mediano y largo plazo. Esto es, incluyes aspectos que la vía tradicional muchas veces minimiza: intereses, necesidades, percepciones, daños relacionales, costos públicos invisibles y posibilidades de solución que no están presentes en los fallos tradicionales.
La literatura estadounidense del ADR lo entendió. En 2005, Carrie Menkel-Meadow, Lela Porter Love, Andrea Kupfer Schneider y Jean R. Sternlightpublicaron “Dispute Resolution: Beyond theAdversarial Model”, una obra que no se queda en el estudio clásico de la negociación, la mediación y el arbitraje, sino que incorpora procesos híbridos, esquemas multiparte, diseño de sistemas de solución de disputas y criterios orientadores para la correctaelección de la vía atendiendo al caso concreto. El valor de la obra, se encuentra hasta en su título: “beyondthe adversarial model”. El cambio verdadero no consiste en abrir salas de facilitación a un costado de nuestros tribunales, sino radica en cuestionar si toda controversia pública debería tramitarse adversariamente, en un escenario de combate institucional.
Roger Fisher y William Ury, desde la primera edición de 1981, del ya clásico “Getting to Yes: NegotiatingAgreement Without Giving In” (posteriormente respaldados por Bruce Patton en la edición revisada de 1991), nos dieron una idea que cambió la forma en que entendemos a la negociación: no basta defender nuestras posturas, hay que identificar intereses, construir opciones y acudir a criterios objetivos. Lo anterior, llevado a la justicia administrativa, implica que la autoridad administrativa no solo busca ganarsiempre, sino que puede buscar, por ejemplo, no sentar un precedente incomodo o afectar el interés público, evitar abrir una grieta presupuestal o simplemente no admitir públicamente sus errores. Por su parte, el particular no siempre busca dinero o la nulidad del acto, a veces quiere y necesita unaexplicación, ganar tiempo, obtener certeza, recibir un trato digno y respetuoso, o quiere ser escuchado y obtener cierto reconocimiento. En los expedientes contenciosos no se consigna nada de ellos, sin embargo, el diálogo sí puede hacerlo.
Ahora, debemos ser muy enfáticos: en derecho público, negociar no significa privatizar la legalidad. Los MASC no son un mercado para comerciar indulgencias administrativas. Las autoridades administrativas no pueden transigir sobre lo indisponible, ni sacrificar derechos humanos o de terceros, tampoco afectar el interés público. Precisamente por ello, lo que se requiere es una visión informada sobre el funcionamiento de los MASC, no una mirada ingenua ni una lectura que parta sólo de una lógica simple. Los MASC en justicia administrativa tienen filtros, dictámenes técnico-jurídicos, trazabilidad, ética, control de legalidad y facilitadores especializados en derecho administrativo. No se trata sólo de técnicas de comunicación. De hecho, las técnicas y habilidades del método Harvard son útiles, pero no suficientes para esta materia.
Michał Krajewski, en su libro de 2021, Relative Authority of Judicial and Extra-Judicial Review: EU Courts, Boards of Appeal, Ombudsman, nos ayuda a repensar esta arquitectura. En la obra analiza, en el contexto de la Unión Europea, la relación entre los tribunales, las juntas de apelación de ciertas agencias europeas y el Ombudsman europeo. Su planteamiento permite observar con cuidado cómo algunos mecanismos de revisión, sin sustituir a los tribunales, pueden ampliar las posibilidades de reparación y rendición de cuentas.
¿Por qué es importante esta visión? Porque deja claro que lo que ocurre fuera de la vía judicial no es inferior por naturaleza. De hecho, puede ser complementario, especializado, más accesible y más ágil. Y, en ciertos casos, gasta más adecuado para revisar asuntos de alta complejidad técnica o para corregir prácticas institucionales que el litigio tradicional no siempre alcanza a transformar
En el libro colectivo de 2010 titulado “AdministrativeJustice in Context”, Michael Adler, nos invita a analizar a la justicia administrativa fuera de su clásica vitrina doctrinal. El título ya dice mucho, no hay manera de entender a la justicia administrativa sin conocer el contexto. No existen actos administrativos puros y aislados en lo absoluta. Hay personas, oficinas, estadística, desigualdades, cargas probatorias, lenguaje técnico, miedo ciudadano, arrogancia burocrática, tiempos institucionales y silencios que, de una u otra manera también deciden.
Por eso no tengo repara en afirmar que la próxima revolución de la justicia administrativa no es procesal.Será terapéutica, procedimental y regenerativa.
Terapéutica, porque la justicia administrativa debe reconocer el impacto humano de la actuación pública en el bienestar emocional de los gobernados, claro, sin abandonar la legalidad. Procedimental, porque la forma en que el Estado decide importa tanto como lo que decide. Regenerativa, porque ya no es suficiente resolver muchos juicios, hay que reparar la confianzapública, hay que encontrar patrones, corregir diseñosorgánicos y especialmente evitar que el mismo conflicto regrese.
En mis ya casi tres décadas de participar en las entrañas del juicio contencioso administrativo, he podido constatar algo: una sentencia puede dejar sin efectos un acto, pero la verdadera justicia administrativa debe impedir que los actos ilegales se repitan. Debe evitar el reenvío innecesario y, sobre todo, pronunciarse sobre el fondo, el verdadero fondo del conflicto.
Un fallo puede reconocer un derecho, pero un mecanismo bien gestionado puede reconstruir la relación entre autoridades y ciudadanos. Una sentencia puede concluir un juicio, pero una justicia administrativa madura puede dejar aprendizaje institucional. Esa es la diferencia entre resolver juicios y gestionar conflictos.
Debo decirlo, no propongo que México copiar modelos extranjeros sin siquiera pensar y menos contextualizar, a la experiencia nos ha dejado claro que ello casi nunca termina bien. Sin embargo, ello no significa que no debamos poner atención a la experiencia y evidencia internacional. Urge que la justicia administrativa mexicana deje de colocar a los MASC en la periferia, urge que se reconozca más allá de lo normativo (porque se reconocimiento ya se tiene) que los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de justicia administrativa son una manifestación avanzada del Estado de Derecho.
México requiere una justicia donde las autoridades no tengan miedo de escuchar; donde el gobernado no tenga que pelear ferozmente contra la administración pública para ver si así ya es tomado en serio; donde el principio de legalidad no sea un pretexto para el comportamiento indiferente de la autoridad hacia el particular; y donde el convenio voluntario, cuando esjurídicamente permisible, no implica una concesión producto de la debilidad, sino que es una manifestación superior de responsabilidad y madurez pública.
La justicia administrativa que imagino no abandona ni a los juicios ni a sus sentencias. De hecho, lasrespeta, ya que reconocemos que hay conflictos que necesitan decisión, autoridad y pronunciamientojurisdiccional. Pero también me niego a creer que toda disputa pública solo tiene una salida, un juicio donde alguien gana y otro pierde. Aspiro a que la preguntamedular ya no sea quién ganó el juicio contencioso administrativo sino otra distinta: ¿qué aprendió la Administración Pública y el gobernado del conflicto?
