La justicia ambiental también dialoga, los mecanismos alternativos de solución de controversias en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa
Por: Mtra. Susana Mercado Alvarado
La justicia ambiental está inmersa en controversias en las que el tiempo, la complejidad técnica, la naturaleza colectiva de los derechos involucrados y, en muchos casos, la posibilidad de que una afectación continúe produciéndose, exigen mirar más allá de la lógica tradicional de un juicio. Con esta premisa en mente, abrir espacios para el diálogo entre la ciudadanía y las autoridades que participan en una controversia ambiental es indispensable. Y no se trata de una idea nueva en nuestro sistema jurídico, pero si es novedosa desde la competencia de las Salas Especializadas en materia Ambiental y de Regulación.
Inicialmente una persona puede promover un juicio contencioso administrativo en contra de una resolución de una autoridad ambiental federal que imponga, por ejemplo, una multa y/o medida correctiva relacionada con obras presuntamente indebidas en un área sujeta a protección ambiental -como un área natural protegida o reserva de la biosfera-. El juicio puede ser admitido y avanzar en su tramitación ordinaria, pero esto no impide que cambie de cause si en el desarrollo del juicio tanto la persona, como la autoridad, manifiestan su voluntad de acudir a un Mecanismo Alternativo de Solución de Controversias(MASC).
Una vez que esto sucede, el juicio sería canalizado al Centro Público de Mecanismos Alternativos del propio Tribunal. En este punto sabemos que tanto la persona presuntamente afectada, como la autoridad, están dispuestos a dialogar. Con esto iniciarán las sesiones de conciliación que serán exitosas si se alcanzan las condiciones para llegar a una solución.
En el desarrollo de las sesiones pueden presentarse diferentes escenarios, la persona podría presentar su autorización de impacto ambiental que no tenía físicamente al momento en que lo visitó la autoridad, pagar la multa, manifestar que ya llevo a cabo las medidas correctivas ordenadas, entre otros. Al final, si la autoridad ambientalprevio valoración mediante un dictamen técnico-jurídico considera que se puede llegar a un acuerdo porque se acreditó el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental y el pago de la multa, se suscribe un convenio.
Este es enviado a la persona Magistrada que tenía inicialmente el expediente quien verifica que lo pactado en el convenio: a) nocontravengan disposiciones de orden público; b) no afecten derechos de terceros; y c) no establezcan obligaciones notoriamente desproporcionadas. En caso, de ser aprobado se eleva el convenio acosa juzgada mediante una sentencia y se resuelve el conflicto planteado en la demanda inicial.
Así, un asunto que ingresa al TFJA como un juicio contencioso administrativo puede encontrar su conclusión con un MASC. Esta posibilidad nos llama a reflexionar sobre las maneras en las que actualmente entendemos la justicia administrativa ambiental.
Los MASC no son ajenos al derecho ambiental
Cuando hablamos de MASC en materia ambiental no estamos introduciendo una figura extraña a nuestro sistema jurídico. Por el contrario, México cuenta desde hace años con un reconocimiento expreso de estas herramientas que se han usado desde hace tiempo con resultados exitosos, en otro tipo de materias, como penal y familiar. El Decreto por el que se establecen las acciones administrativas que deberá implementar la Administración Pública Federal para lleva a cabo la conciliación o la celebración de convenios o acuerdos previstos en las leyes respectivas como medios alternativos de solución de controversias que se susciten con los particulares del 2016 marcó un primer momento que se acabo de consolidar con la reforma al artículo 17 constitucional de 2008 que abre paso a la expedición y entrada en vigor de la Ley General de los MASC en 2024.
Pero incluso antes de eso, en materia ambiental en el 2013 -desde su origen- la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental incorporó un capítulo específico sobre MASC para el caso de las sanciones derivadas por el incumplimiento de esa Ley. De forma que podemos afirmar que desde entonces la legislación nacional reconoce el derecho de las personas a resolver controversias ambientales mediante vías colaborativas que privilegien el diálogo y permitan alcanzar alternativas ambiental y socialmente positivas. Por citar un ejemplo concreto, esta aquel de la Procuraduría Ambiental y Residencial Balvarena en Queretaro del 2017, en el que se llegó a la reparación del daño ambiental por el cambio de uso de suelo y remoción de vegetación forestal, sin la autorización correspondiente por alrededor de 9 millones de pesos, todo esto antes de la expedición de la citada ley general.
Hoy, toda esta historia es reforzada desde el ámbito internacional por el Acuerdo de Escazú de 2018 en el que expresamente se contempla la obligación de México de promover los MASC en asuntos ambientales. Este estado de cosas permite afirmar que desde hace más de una década, la solución de una controversia ambiental no necesariamente se agota en una sentencia. Y esto es así porque en los conflictos ambientales no se necesita únicamente que se declare quién tuvo la razón, la necesidad primaria es que se evite, detenga, mitigue o repare la afectación.
De la sanción a la restauración
El derecho administrativo sancionador cumple una función indispensable. Si en general podemos afirmar que su finalidad principal es que las infracciones a la normatividad sean investigadas ysancionadas; en específico en materia ambiental, estas también pueden acompañar medidas que permitan prevenir nuevas afectaciones al medio ambiente. De forma que la sanción clásica, no siempre agota la finalidad de la justicia ambiental.
Las multas se imponen para castigar una conducta y disuadir de su repetición generando paralelamente recaudación a favor de las autoridades, en cambio, las medidas correctivas y de restauración pueden detener un daño, revertirlo o contribuir a recuperar un ecosistema afectado. Precisamente por ello, los MASC adquieren relevancia en esta materia pues permiten generar espacios para identificar qué acciones concretas pueden producir un resultado ambientalmente útil, dentro de los límites que impone el orden jurídico.
Y a ese respecto, debemos ser claros para no generar percepciones falsas, no se trata en ningún caso de negociar con el medio ambiente, ni de disponer libremente de bienes jurídicos de colectivos. Estamos más bien frente a un cambio de paradigma en el que usamos el diálogo como instrumento para conseguir el cumplimiento de la legislación ambiental y hacer más efectiva su finalidad protectora.
El interés público ambiental frente a los MASC
Como en cualquier materia sujeta a MASC, la posibilidad de conciliar una controversia ambiental no significa que todo pueda ser materia de negociación. El medio ambiente es un bien jurídico de naturaleza colectiva y el derecho humano a un medio ambiente sano, como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), tiene dimensiones que trascienden los intereses particulares de quienes participan en un procedimiento.
Por ello, el control jurisdiccional adquiere una importancia fundamental. Y aquí quiero retomar la reflexión respecto al papel del TFJA en la implementación de los MASC. Como personas juzgadoras frente a un convenio resultado de un MASC deberemos verificar que sus términos no contravengan disposiciones de orden público, no afecten derechos de terceros y no resulten notoriamente desproporcionados. Y ese control buscaremos garantizar que la justicia alternativa materializada en ese convenio, no se convierta de ninguna forma es una justicia disminuida. El diálogo, la autonomía de las partes y la conciliación tendrán limites claros. Y uno de esos límites infranqueables será el de la protección efectiva del medio ambiente.
El principio de prevención y el In dubio pro natura también inspiran el diálogo
En el estudio de las experiencias que surgen de manejar los MASC en materia ambiental observamos una coincidencia interesante entre los principios ambientales y la lógica de los mecanismos alternativos. Elconocido principio de prevención busca evitar que el daño ambiental ocurra. Pero cuando una afectación ya ocurrió la respuesta jurídica no debe perder de vista la necesidad de evitar su continuidad, reducir sus efectos y, cuando sea posible, restaurar las condiciones ambientales afectadas.
La SCJN ha reconocido que la prevención constituye uno de los pilares del deber de protección ambiental y que comprende, entre otros aspectos, la existencia de sistemas de evaluación de impacto ambiental, el cumplimiento de las normas ambientales y un régimen que permita sancionar las conductas que atenten contra el ambiente y perseguir la reparación correspondiente. La propia jurisprudencia reconoce, además, que en materia ambiental se deben utilizar todos los medios al alcance para evitar daños significativos y adoptar medidas de mitigación cuando éstos ocurran. Desde esa óptica, los MASC pueden ser vistos como uno más de los instrumentos disponibles para alcanzar una protección ambiental efectiva.
De forma que no sustituyen la prevención, ni la inspección o las facultades sancionadoras de las autoridades ambientales pero en ciertos supuestos pueden contribuir a que el cumplimiento de las obligaciones ambientales ocurra de manera pronta y verificable.
Respecto al principio In dubio pro natura la SCJN ha sostenido que este principio obliga a preferir la interpretación que favorezca la conservación del medio ambiente y a adoptar las medidas necesarias para su protección cuando los riesgos o daños no puedan dilucidarse completamente. También, ha reconocido que el daño ambiental puede producirse de manera continua, permanente y progresiva.
Estas nociones nos llevan a plantear la idea de que si en la resolución de asuntos ambientales se debe actuar favoreciendo la protección de la naturaleza, ¿por qué no habrían de utilizarse también herramientas procesales que permitan alcanzar, cuando jurídicamente sea posible, resultados ambientales más efectivos? Así, los MASC no debenentenderse como una excepción al principio de protección ambiental,sino como una herramienta adicional para hacerlo efectivo.
Justicia que no termina con una sentencia y porque la materia ambiental es especialmente propicia
Tradicionalmente hemos aprendido que proceso judicial es un espacio de confrontación en el que una parte afirma, otra responde y un órgano jurisdiccional determina quién tiene la razón. Esa lógica es indispensable, pero no es la única. El artículo 17 constitucional abrió hace tiempo la puerta a una concepción más amplia del acceso a la justicia, en la que los MASC forman parte de las herramientas mediante las cuales se puede garantizar la solución de las controversias.
La creación del Centro de MASC del TFJA demuestra que esta posibilidad puede fortalecerse en la justicia administrativa ambiental.Debemos tener claro que el MASC no desplazó a la función jurisdiccional sino que la complementa. Una controversia en estos casos, inicia como juicio contencioso administrativo en el que las partes decidan acudir al MASC. Posteriormente, son conducidas por el personal del Centro de MASC y construyen una solución con la participación directa de los interesados. Finalmente, corresponderá a las personas Magistradas del tribunal verificar su legalidad y otorgarle los efectos jurídicos correspondientes. La justicia, por lo tanto, no desapareció solo cambio de forma.
Creemos que la respuesta está en la propia naturaleza de los conflictos ambientales ya que son controversias complejas, multidisciplinarias y dinámicas. En ellas coexisten intereses particulares, obligaciones administrativas, derechos colectivos, conocimientos científicos y consecuencias que trascienden a las partes de un juicio específico.
A esto se suma que las implicaciones de un juicio largo son otras. No es lo mismo resolver dentro de varios años que conseguir, mediante un MASC, que una obligación ambiental sea cumplida durante el desarrollo mismo de la controversia. Por eso, cuando por esta vía se permite alcanzar el cumplimiento de una obligación ambiental, detener una conducta, mitigar una afectación o avanzar hacia la restauración, se puede ofrecer algo que una sentencia tradicional no siempre está en condiciones de proporcionar con la misma inmediatez.
Desde luego, no todos los asuntos son susceptibles de resolverse mediante MASC y precisamente por ello se requiere una facilitación especializada y un control jurisdiccional riguroso.
Hacia una justicia ambiental más restaurativa y una oportunidad para el TFJA
Quizá uno de los mayores retos de la justicia ambiental contemporánea sea pasar de una concepción reactiva, a una visión que privilegie la prevención, la mitigación y la restauración. La próxima discusión de la iniciativa de Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente presentada el 1º de septiembre de este año ofrece precisamente la oportunidad de reflexionarlo y que, en ese tránsito, los MASC pueden ocupar un lugar relevante.
Como hemos dicho la experiencia mexicana ya ofrece antecedentes de convenios y mecanismos orientados a la reparación del daño ambiental, y la propia Ley Federal de Responsabilidad Ambiental reconoce desde 2013 expresamente la posibilidad de resolver mediante estas vías cuestiones relacionadas con reparación y compensación. Por ello, el desarrollo de los MASC dentro del TFJA es una evolución natural de la justicia ambiental mexicana.
En este orden de ideas con la incorporación de los MASC en el TFJA se tiene hoy la oportunidad de ampliar su ámbito de competencia con nuevas herramientas para cumplir su función constitucional en materia ambiental. Porque la justicia ambiental llama a reflexionar más allá de las sentencias dictadas. Nos invita a preguntarnos qué ocurrió después de ellas: ¿Se detuvo la afectación al medio ambiente? ¿Se restauró el ecosistema cuando fue posible o se evitó que el daño continuara?
Si la respuesta a estas preguntas puede encontrarse, en determinados casos, mediante el diálogo entre las partes, bajo la conducción de personas facilitadoras y con el control de legalidad de la autoridad jurisdiccional, entonces vale la pena explorar esa posibilidad para hacer que la justicia ambiental sea más efectiva.
El reto principal a mi forma de ver será desarrollar una cultura jurídica que entienda que dialogar en el marco de los MASC, no significa ceder frente a la ilegalidad de una actuación u omisión. En ocasiones, dialogar puede ser la manera más eficaz de hacer cumplir la ley. Y en materia ambiental, en la que cada día cuenta y donde la reparación de un ecosistema puede ser mucho más difícil -o incluso imposible- que prevenir su deterioro, esta posibilidad merece nuestra atención.
La justicia ambiental del presente no puede renunciar a la sanción cuando sea necesaria. Pero tampoco debería renunciar a la prevención, a la mitigación, a la restauración y al diálogo cuando éstos permitan alcanzar una mejor protección del ambiente. Porque en materia ambiental, la mejor solución no siempre será aquella que declare a un vencedor, si no la que consiga que el ambiente gane.
