¿Cómo funcionan los mecanismos alternativos de solución de controversias en la justicia administrativa? Una guía paso a paso de su procedimiento

Por: Mtro. Luis Enrique Osuna Sánchez

En años recientes, México ha empezado a construir un marco normativo específico para la implementación y operación de los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia administrativa. Proceso que se consolidó con la expedición de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y con el desarrollo de normatividad institucional destinada a hacer operativos estos mecanismos dentro de los tribunales administrativos.

En ese orden de ideas, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha construido un modelo institucional propio para la aplicación de estos mecanismos. Como parte de este proceso se creó el Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa. Decisión que se formalizó mediante la expedición del Acuerdo SS/9/2025 del Pleno General de la Sala Superior, a través del cual se expidió el Reglamento que norma su funcionamiento. Posteriormente, mediante Acuerdo E/JGA/38/2025, la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal autorizó la formalización de la estructura organizacional pertinente para su operación.

Además, en julio de 2025, con fundamento en los artículos 119, 121 y séptimo transitorio de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, como parte de este mismo desarrollo institucional, se realizó la instalación del Consejo Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa, órgano que tiene como propósito favorecer la coordinación y la homologación de criterios entre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los tribunales administrativos de las entidades federativas.

Finalmente, mediante Acuerdo G/JGA/42/2025, la Junta de Gobierno y Administración determinó que el Centro Público iniciara formalmente sus funciones el 1 de octubre de 2025, con sede en la Ciudad de México. Con ello se abrió un nuevo espacio institucional destinado a promover soluciones basadas en el diálogo entre los ciudadanos y la administración pública dentro del marco de la legalidad.

A partir de este nuevo diseño institucional surge una pregunta práctica que comienza a despertar el interés de litigantes, autoridades y operadores jurídicos: ¿cómo funcionan en la práctica los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia administrativa?

Las siguientes líneas buscan responder a esa pregunta describiendo, de manera sencilla y en lo general, el procedimiento previsto en la legislación vigente.

¿Cuándo podemos utilizar los mecanismos alternativos?

La legislación establece que los mecanismos alternativos pueden utilizarse en tres momentos distintos.

En primer lugar, antes de que exista un juicio contencioso administrativo, directamente en sede administrativa. En segundo lugar, durante la tramitación del juicio contencioso administrativo ante los tribunales de justicia administrativa. Finalmente, también pueden emplearse durante la etapa de ejecución de una sentencia, cuando las partes buscan acordar la forma en que se dará cumplimiento a lo resuelto por el tribunal.

Para cada caso, la ley establece dos condiciones esenciales para su procedencia: que la materia del conflicto sea susceptible de transacción y que la autoridad administrativa haya autorizado con un dictamen técnico-jurídico la viabilidad de la participación del organismo administrativo o del órgano en el mecanismo alternativo.

Este dictamen cumple una función relevante. Permite verificar la procedencia jurídica del acuerdo, busca otorgar certeza a los servidores públicos que participen en el proceso y pretende asegurar que la solución que se proponga sea compatible con los principios de legalidad y de responsabilidad que rigen a la administración pública. Sin embargo, debe decirse que al mismo tiempo representa un obstáculo a vencer para lograr más participación de las autoridades en estos procesos.

¿Ante quién se promueve el mecanismo?

El artículo 127 establece la forma en que las partes pueden solicitar la tramitación de los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de justicia administrativa. La norma prevé dos escenarios claramente diferenciados: cuando aún no existe un procedimiento contencioso administrativo y cuando el litigio ya se encuentra en curso ante el tribunal.

En primer lugar, la fracción I contempla la posibilidad de que la solicitud se realice fuera de procedimiento contencioso administrativo. En este supuesto, cualquiera de las partes puede promover el inicio del mecanismo alternativo de manera personal o a través de su representante legal. La solicitud puede presentarse tanto de forma física como digital, ya sea ante las oficialías de partes de las autoridades administrativas competentes o directamente ante los Centros Públicos de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa que correspondan. Este diseño permite abrir un espacio de diálogo incluso antes de que el conflicto escale a un litigio formal.

Por otra parte, la fracción II prevé que la solicitud también puede formularse dentro del procedimiento contencioso administrativo, lo cual puede ocurrir durante la substanciación del juicio o incluso en la etapa de ejecución de la sentencia. En este caso, la solicitud puede ser presentada por quien legalmente represente a la parte actora o por la autoridad que tenga el carácter de demandada. La promoción deberá realizarse mediante escrito dirigido a la autoridad jurisdiccional que conozca del asunto, o bien presentarse ante la oficialía de partes del Centro Público de Mecanismos Alternativos correspondiente.

Una vez recibida la solicitud, el asunto será turnado a una persona facilitadora, quien realiza un análisis preliminar para determinar si la controversia es susceptible de resolverse mediante alguno de los mecanismos alternativos previstos por la ley.

De esta manera, el artículo 127 configura un modelo flexible de acceso a los mecanismos alternativos, permitiendo que las partes recurran a estos instrumentos tanto antes de que exista un juicio como durante el desarrollo del proceso contencioso administrativo, lo que amplía las posibilidades institucionales para la construcción de soluciones consensuadas entre la ciudadanía y la administración pública.

¿Cuándo no proceden los mecanismos alternativos?

No todo conflicto puede resolverse mediante un mecanismo alternativo. Ciertamente, la ley busca el diálogo entre ciudadanos y administración pública. Pero establece ciertos límites.

El artículo 128 de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa nos dice los casos en los que el Centro Público debe abstenerse de tramitar una solicitud, aun cuando las partes estén de acuerdo. La razón es clara: hay asuntos donde intervienen intereses públicos, derechos de terceros o materias que la propia Constitución reservó a procedimientos específicos.

Un ejemplo de ello la encontramos en el ámbito de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Cuando ya existe una resolución definitiva que impone una sanción, o cuando se resuelve un recurso en esa materia, el conflicto no puede llevarse a un mecanismo alternativo. Lo anterior, considerando que la potestad disciplinaria del Estado no es negociable. Sin embargo, lo que sí puede discutirse —y donde la ley muestra cierta flexibilidad— son aspectos relacionados con el cumplimiento de la sanción: por ejemplo, la manera en que se va a pagar una multa, los plazos para cubrirla o ciertas condiciones vinculadas con la ejecución.

También están fuera los conflictos que pertenecen a materias con régimen propio. Por ejemplo, kos asuntos agrarios siguen el cauce del artículo 27 constitucional. Los laborales con la administración pública se rigen por el artículo 123 y por la legislación laboral correspondiente. En esos campos el legislador ya diseñó procedimientos especializados, y lo correcto es respetar ese diseño.

Ocurre al parecido en algunos temas de comercio exterior. Las decisiones relacionadas con la determinación de cuotas compensatorias definitivas —previstas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior— no pueden someterse a mecanismos alternativos. Sin embargo, eso no significa que no exista espacio para dialogar sobre los actos de aplicación de esas cuotas o sobre facilidades para el pago de multas y accesorios.

Hay también límites que responden directamente a la protección del interés público. Si un acuerdo pudiera comprometer programas, metas o políticas públicas de una institución, el mecanismo alternativo simplemente no procede. Lo mismo sucede cuando la controversia puede afectar derechos de terceros o cuando la solución que se plantea podría contravenir el orden público. En esos casos, la persona facilitadora tiene la obligación de visualizar más allá del conflicto inmediato y preguntarse qué efectos tendría el acuerdo fuera de la mesa de diálogo, tiene que ver el despliegue del convenio en acción.

Existe todavía otro supuesto interesante. Cuando una autoridad administrativa pretende utilizar el mecanismo alternativo para impugnar una resolución que previamente favoreció a un particular —argumentando que esa resolución es contraria a la ley— el procedimiento tampoco procede. Para eso existen otros medios de control dentro del propio sistema jurídico, como lo es el juicio de lesividad.

Lo anterior, no significa que el artículo 128 busque cerrar el camino del diálogo. Lo que hace es dejar en claro en qué terrenos ese diálogo puede darse sin poner en riesgo intereses mayores. En la práctica, la clave está en encontrar el equilibrio: permitir que las personas hablen, que expliquen su problema y busquen soluciones razonables, pero sin perder de vista los límites que impone el propio derecho administrativo. Es aquí donde los mecanismos cumplen su verdadero sentido.

La sesión preliminar: inicio formal del mecanismo

Una vez que la persona facilitadora determina que el asunto puede tramitarse mediante un mecanismo alternativo, se convoca a las partes a una sesión preliminar. Ese momento marca, en los hechos, el arranque formal del procedimiento.

En esta sesión la persona facilitadora explica a las partes cómo funciona el mecanismo. Se les informa cuáles son los principios que rigen el procedimiento, el tratamiento confidencial de la información que se comparta, los efectos que produce la suspensión de términos dentro del proceso, así como las consecuencias que puede tener en la ejecución del acto administrativo. También se aclara la forma en que se desarrollarán las sesiones de trabajo, el derecho que tienen las partes de acudir acompañadas de peritos o especialistas y el alcance jurídico que pueden tener los convenios que eventualmente se logren.

Después la persona facilitadora revisa la identidad y la personalidad jurídica de quienes participan. Las partes deben acreditar sus facultades para representar y, sobre todo, para transigir en los mecanismos. Cuando interviene una autoridad administrativa, además, debe exhibirse el dictamen técnico-jurídico que autoriza su participación en el proceso.

Durante esta misma sesión las partes deben manifestar, bajo protesta de decir verdad, si conocen la existencia de derechos de terceros que pudieran verse afectados por el acuerdo. Si se identifica a un tercero, la persona facilitadora debe citarlo para que exprese si está de acuerdo o si se opone al procedimiento. Cuando ese tercero no puede ser localizado, o bien manifiesta su oposición, el procedimiento tendrá que concluir.

Si las condiciones se mantienen y las partes deciden continuar, se firma el acuerdo de aceptación. Con ese documento inicia formalmente el mecanismo alternativo. En ese momento la persona facilitadora programa la sesión de trabajo y deja constancia del lugar, día y hora en que se celebrará.

Cuando el asunto se encuentra dentro de un juicio contencioso administrativo, la persona facilitadora informará al magistrado instructor sobre la celebración del acuerdo de aceptación. A partir de ello, el magistrado puede decretar las medidas cautelares que resulten necesarias y ordenar la suspensión del proceso. Esa suspensión no puede exceder de tres meses, aunque puede ampliarse una sola vez por otro periodo igual si el avance del mecanismo lo justifica.

Si el mecanismo se está utilizando en seguimiento al cumplimiento de una sentencia, también se suspenden los plazos de ejecución del fallo. Durante ese tiempo el tribunal se abstiene de exigir su cumplimiento de manera coactiva. Y si las partes logran un convenio, la persona facilitadora debe comunicarlo al tribunal dentro de los tres días hábiles siguientes para que se determine lo que corresponda respecto del cumplimiento de la sentencia.

Las sesiones de trabajo

Una vez iniciado el procedimiento, el mecanismo alternativo se desarrolla a través de una o varias sesiones de trabajo, dependiendo de la complejidad del conflicto.

Las sesiones pueden ser conjuntas o individuales. En algunos casos pueden participar especialistas o peritos cuando sea necesario aportar información técnica que permita comprender mejor la controversia. Estos especialistas únicamente proporcionan información técnica y no intervienen en la toma de decisiones sobre el resultado del conflicto.

Durante estas sesiones la persona facilitadora promueve el diálogo entre las partes, ayuda a identificar intereses comunes y acompaña la exploración de posibles soluciones compatibles con el marco jurídico aplicable.

Causales de conclusión del procedimiento

El mecanismo alternativo puede concluir por diversas razones:

• cuando alguna de las partes manifiesta expresamente su voluntad de dar por terminado el trámite del mecanismo;
• por abandono del procedimiento, lo cual se actualiza cuando una de las partes deja de asistir a dos sesiones sin causa justificada;
• cuando desaparece la materia del conflicto o de la controversia;
• cuando se conoce la existencia de derechos de terceros que podrían verse afectados por el mecanismo o cuando, habiendo sido invitados a participar, no pueden ser localizados o manifiestan su negativa a que la controversia se resuelva por esta vía;
• cuando alguna de las partes incurre en conductas irrespetuosas, agresivas o con una intención claramente dilatoria durante el desarrollo del procedimiento;
• por la muerte, extinción o disolución de alguna de las partes;
• y en los demás casos en que proceda dar por concluido el trámite conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo o a las leyes de procedimiento contencioso administrativo de las entidades federativas.

Cuando el procedimiento concluye —ya sea con acuerdo o sin él— el Centro Público debe informar esta circunstancia, dentro de un plazo máximo de tres días hábiles, a la autoridad administrativa o jurisdiccional competente. A partir de ese momento, el procedimiento administrativo o el juicio contencioso continúan su curso conforme a las reglas ordinarias.

Cumplimiento y ejecución de los convenios

Cuando las partes logran alcanzar un acuerdo, éste se formaliza mediante un convenio firmado por ellas y por la persona facilitadora. Sin embargo, para que dicho convenio produzca efectos jurídicos dentro del proceso contencioso administrativo, es necesario que sea remitido al magistrado instructor para su aprobación.

El tribunal revisa únicamente tres elementos: a) que el contenido del convenio no contravenga disposiciones de orden público; b) que no afecte derechos de terceros; y c) que no resulte notoriamente desproporcionado. Si el magistrado considera que el acuerdo cumple con estos requisitos, dicta la resolución mediante la cual aprueba el convenio y da por terminado el juicio.

Una vez aprobado, el convenio adquiere carácter de cosa juzgada. Esto significa que tiene la misma fuerza jurídica que una sentencia firme y que su cumplimiento puede exigirse en los mismos términos que cualquier resolución jurisdiccional.

Cuando el convenio se celebra para facilitar el cumplimiento de una sentencia previamente dictada, su aprobación produce, además, un efecto procesal específico: el tribunal declara cumplida la sentencia en los términos acordados por las partes, permitiendo cerrar el procedimiento jurisdiccional de manera ordenada y consensuada.

El papel del magistrado instructor dentro del procedimiento

Cuando el mecanismo se plantea una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, el magistrado instructor tiene un papel muy importante dentro del proceso.

Por ejemplo, si al recibir una demanda el magistrado considera que la controversia pudiera ser susceptible de resolverse mediante un mecanismo alternativo, deberá comunicar a las partes que existe esa posibilidad (aunque la procedencia finalmente será determinada por las personas facilitadoras). Al efecto, las partes tendrán cinco días para manifestar su voluntad de participar.

Si ambas partes aceptan, el magistrado podrá decretar la suspensión del procedimiento jurisdiccional mientras se desarrolla el mecanismo alternativo. Esta suspensión no puede exceder de tres meses, aunque puede ampliarse por una sola ocasión hasta por un periodo adicional igual.

Además, como ya se mencionó, el magistrado mantiene una función básica al final del procedimiento: deberá revisar y aprobar el convenio alcanzado por las partes, verificando que no se contravengan disposiciones de orden público; no se afecten derechos de terceros; y no resulten notoriamente desproporcionados.

Materias administrativas donde suelen operar estos mecanismos

Aunque no todas las controversias administrativas son susceptibles de resolverse mediante mecanismos alternativos, en la práctica existen diversos ámbitos donde su utilización puede resultar especialmente útil.

Entre ellos pueden mencionarse:

• modalidades de cumplimiento de obligaciones administrativas,
• formas y plazos para el pago de sanciones económicas,
• acuerdos sobre la ejecución de resoluciones administrativas,
• controversias relacionadas con la interpretación de hechos o la valoración de pruebas,
• formas de cumplimiento de sentencias del tribunal,
• facilidades administrativas para regularizar situaciones jurídicas, y
• diversos aspectos operativos dentro de procedimientos administrativos complejos.

En estos casos el mecanismo alternativo no sustituye la aplicación de la ley. Más bien permite encontrar formas jurídicamente válidas de resolver el conflicto dentro del marco normativo existente, favoreciendo soluciones que atiendan tanto a la legalidad como a la realidad concreta de las partes involucradas.

Una herramienta que comienza a tomar forma

La creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos del Tribunal Federal de Justicia Administrativa representa un paso relevante en la evolución del sistema de justicia administrativa mexicano.

Su verdadero alcance dependerá de la manera en que litigantes, autoridades y tribunales aprendan a utilizar estas herramientas. Pero lo cierto es que, por primera vez, existe ya un procedimiento definido, con reglas institucionales y con una estructura orgánica destinada a facilitar soluciones dialogadas dentro del derecho administrativo.

En un ámbito tradicionalmente dominado por el litigio, la posibilidad de resolver ciertos conflictos mediante acuerdos construidos dentro del marco de la legalidad abre un espacio interesante para fortalecer la relación entre ciudadanía y administración pública. No se trata de sustituir al proceso jurisdiccional, sino de complementarlo con vías que permitan atender los conflictos de una manera más directa, responsable y constructiva.