La experiencia internacional y el futuro de los MASC en materia de justicia administrativa en México
Por: Mtro. Luis Enrique Osuna Sánchez, Director General del Centro Público de MASC en materia de justicia administrativa del TFJA.
La justicia administrativa en nuestro país ha comenzado una etapa que no puede verse solamente como una reforma de procedimiento. La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y el Reglamento del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa del Tribunal Federal de Justicia Administrativa han abierto una puerta que antes parecía imposible de pensar cuando hablamos de derecho público: la posibilidad de que algunos conflictos entre ciudadanos y administración pública se solucionen a través del diálogo con las autoridades, dentro del marco legal, pero sin la necesidad de llevar uno o varios juicios que culminen con una sentencia.
Esa transformación no es menor. El derecho administrativo se construyó desde el imperio y la unilateralidad del acto de autoridad. La administración decide, el particular impugna y un tribunal revisa la legalidad. Ese modelo sigue siendo indispensable. Si eliminamos el control jurisdiccional, la legalidad administrativa quedaría debilitada. Sin embargo, la experiencia comparada nos indica que el control judicial no es incompatible con la justicia alternativa. Lejos de eso, cuando se diseñan e implementan adecuadamente, los mecanismos alternativos suelen fortalecer la legalidad, reducir litigios innecesarios y mejorar la relación entre las instituciones públicas y las personas.
La experiencia anglosajona ofrece lecciones útiles. En Estados Unidos, el Administrative Dispute Resolution Act permitió que las agencias federales utilizaran mecanismos alternativos para resolver ciertas controversias administrativas. Su concepción nunca partió de la idea de que la administración participara como si fueran entes privados negociando y mucho menos obligarla a transigir lo indisponible. La lógica fue más básica: si una agencia pública puede resolver un conflicto de manera más rápida, menos costosa y jurídicamente permisible, debería contar con herramientas para hacerlo.
Por ello, en México la pregunta institucional no debería ser: “¿por qué tendría que participar la autoridad en un mecanismo alternativo?”. La pregunta correcta es otra: “¿existe una razón jurídica real, fundada y motivada, para no participar?”. Este cambio de enfoque representa el futuro de los MASC en materia de justicia administrativa. En el primer caso, el mecanismo nace como excepción extraña y fundada en el escepticismo de un dogma superado. Mientras que el segundo enfoque, entiende que estamos frente a una herramienta ordinaria de buena administración.
Australia es otro referente a considerar. El Administrative Review Tribunal, en operación desde 2024, incorporó procesos de solución de controversias dentro del procedimiento ordinario de revisión administrativa. Ello es una muestra de la comprensión moderna del conflicto público: no todo desacuerdo requiere una sentencia; no toda controversia necesita convertirse en una lucha larga; no todo problema administrativo se resuelve mejor con la lógica de ganar o perder. En mis años de doctorando en Australia atestigüé que el australiano promedio entiende que lo más útil para el Estado y para el ciudadano es aclarar hechos, precisar alcances, corregir errores, definir la forma de cumplimiento y construir soluciones compatibles con la ley.
La visión de Canadá también es relevante. El Social Security Tribunal ha utilizado conferencias de ADR en algunos casos, advirtiéndose de sus informes institucionales que existen tasas importantes de éxito cuando los asuntos son canalizados y atendidos adecuadamente. Tenemos claro que esa evidencia no debe sobrevalorarse, no consideramos que todos los asuntos deban resolverse con un MASC como se tratara de una receta mágica. Sin embargo, esta evidencia sí confirma que cuando se seleccionan adecuadamente los asuntos a tramitar por un MASC, existe buena gestión institucional y sobre todo voluntad de las partes, la solución alternativa puede funcionar dentro de sistemas administrativos complejos.
En Reino Unido, la experiencia de HMRC (His Majesty’s Revenue and Customs), la autoridad tributaria y aduanera de ese país, en controversias fiscales puede dar una lección a México. La autoridad tributaria británica prevé la mediación como un mecanismo para buscar soluciones en conflictos fiscales sin abandonar el marco legal. Ello es trascendente en nuestro ámbito, porque de manera hasta ciertamente comprensible, en México existe miedo y resistencia en materia administrativa y tributaria. En mi opinión, bajo el equivocado lente de que dialogar a cualquier nivel con el ciudadano significa negociar la ley. No es así.
Lo que se puede dialogar en un MASXC no es la validez de las leyes, ni las facultades indisponibles del Estado, sino el entendimiento de los hechos, la aplicación concreta de la norma, las formas de cumplimiento, los plazos, el alcance de una prueba, y, en ciertos casos, hasta la posibilidad de autocorregir actos antes de que el conflicto escale innecesariamente.
La LGMASC permite mecanismos en sede administrativa, antes, durante el juicio contencioso administrativo e inclusive después, en la etapa de ejecución de sentencia. Pero lo permite con condiciones: que la materia sea susceptible de transacción y que exista dictamen técnico-jurídico que autorice la viabilidad de participación de la autoridad (aunque en mi opinión debería solo autorizar la viabilidad de alcanzar un convenio). Además, la Ley General es sabia al excluir expresamente el arbitraje en justicia administrativa. Lo anterior ratifica que nadie pretende la privatización del derecho público sino que estamos ante una vía institucional, jurídicamente delimitada y controlada para resolver conflictos administrativos mediante negociación, mediación o conciliación, entre otros mecanismos.
Ahora bien, hay un tema delicado en la regulación mexicana: el denominado dictamen técnico-jurídico. Bien entendido, este instrumento debería servir para proteger a la autoridad, dar certeza al servidor público, verificar la legalidad, revisar la viabilidad presupuestaria y evitar convenios contrarios al orden público. Mal entendido, puede convertirse en una muralla burocrática para rechazar siempre el diálogo, hasta volver letra muerta a los MASC y al artículo 17 constitucional. Si cada solicitud se responde con silencio absoluto o con una negativa expresa pero genérica, sin análisis profundo, la implementación de los MASC en materia de justicia administrativa nacerá debilitada. No tanto porque la LGMASC tenga deficiencias, sino porque la cultura administrativa habrá decidido no utilizar esta vía, más por costumbre e ignorancia que por una decisión debidamente razonada; más por un dogma adversarial arraigado que por un verdadero convencimiento de su improcedencia.
Por eso insistimos en el hecho de que participar en un mecanismo alternativo no obliga a la autoridad a llegar a un convenio. La voluntariedad no implica sometimiento. La autoridad debería darse y dar la oportunidad de sentarse, escuchar, explorar opciones y retirarse si advierte ilegalidad, afectación al interés público o imposibilidad jurídica. Pero negarse de entrada, por rutina o temor, impide incluso conocer si existía una solución razonable conveniente para ambas partes.
Por ello, considero importante exponer los beneficios para la administración pública de sumarse a la cultura del dialogo y la paz. Primero, se reducen los costos de juicios prolongados. Cada litigio consume tiempo institucional, horas y horas de trabajo de servidores públicos, muchos recursos materiales, económicos y jurisdiccionales y por ende se acota su capacidad administrativa. Segundo, mejora el cumplimiento, así lo indica la justicia procedimental. Las personas suelen cumplir mejor todo aquello que entienden suficientemente bien y en cuya solución tuvieron alguna participación. Tercero, permite corregir problemas antes de que se vuelvan estructurales. Muchos conflictos administrativos nacen de mala comunicación, trámites complejos, falta de información o decisiones que pudieron explicarse mejor. Cuarto, fortalece confianza. Un ciudadano que se siente escuchado no necesariamente va a obtener todo lo que pide, sin embargo sí será capaz percibir que el Estado lo trató con dignidad y ello tiene un valor insustituible en el cumplimiento voluntario de obligaciones.
Por ello el valor de los MASC en justicia administrativa no radica en ser una opción procedimental más ágil, menos costosa y efectiva para dirimir una controversia, sino en su potencial para reconstruir la relación entre ciudadanía y administración pública. En tiempos de desconfianza institucional, abrir espacios donde la autoridad explique, escuche, revise y, cuando proceda, acuerde, tiene un valor democrático colosal.
El reto ya no es solamente normativo, aunque todavía existan oportunidades para mejorar la regulación vigente. El reto es, sobre todo, cultural. Las autoridades deben dejar de ver los mecanismos alternativos como una justicia de segunda o como una amenaza a sus facultades. Deben —y debemos— empezar a entenderlos como una herramienta de gestión pública responsable. La legalidad no se debilita cuando las autoridades dialogan dentro de su marco normativo; por el contrario, se debilita cuando se aferran a posturas automáticas, se niegan a explicar sus decisiones y litigan a capa y espada asuntos perdidos que pudieron resolverse mejor a través del diálogo y la confianza.
La justicia administrativa en nuestro país no será menos jurisdiccional o importante por incorporar diálogo. Será más completa. Seguiremos emitiendo y necesitando sentencias, control de legalidad y límites no negociables. Pero ahora tenemos un espacio institucional para resolver mejor las cosas, todo aquello que no requiere de años de confrontación.
La pregunta ya no es si la autoridad puede sentarse a la mesa. La ley ya lo permite. La pregunta es si nuestras instituciones tendrán la voluntad y la madurez suficientes para comprender que, en ocasiones, participar en un mecanismo alternativo no significa perder poder: significa ejercerlo con inteligencia y sensibilidad pública.
