Dialogar también es gobernar: Por qué a las autoridades administrativas les conviene utilizar los MASC en materia de Justicia Administrativa

Por: Mtro. Luis Enrique Osuna Sánchez

Pensar que una autoridad administrativa se vuelve débil o menos eficiente por aceptar participar en un mecanismo alternativo es ver al conflicto público desde una lógica demasiado corta. La autoridad no está para pelear por pelear. Tampoco debería mantenerse inquebrantablemente peleando en un juicio hasta el final por simple inercia, como si resistir fuera una virtud institucional. “Si es ilegal que lo declare un Tribunal” solía escuchar cuando fungía como Subadministrador de lo Contencioso en el SAT. Lo cierto es que el papel las autoridad es cumplir la ley, proteger el interés público y resolver, hasta donde el propio derecho lo permita, los problemas que rugen en su relación con las personas gobernadas.

A veces ese último verbo —resolver— se nos va olvidando.

Hay una escena que se repite diariamente: una persona recibe una resolución administrativa y no entiende qué pasó. La autoridad, por su parte, insiste en que actuó conforme a derecho. El expediente avanza. Se presentan escritos para aclarar, controvertir o defenderse. Se acumulan promociones, muchas promociones. Y entonces el conflicto cambia de naturaleza. Ya no se trata solamente de una multa, de una negativa, de una forma de cumplimiento o de una sentencia pendiente de ejecutar. Aparece el cansancio. Aparece la desconfianza. Aparece una relación institucional deteriorada. Y eso no ocurre únicamente del lado del ciudadano; también lo viven, a su manera, los servidores públicos que representan a la autoridad.

Ese desgaste importa más de lo que creemos. El derecho administrativo no sucede en el aire. Acontece entre personas, oficinas, autoridades, contribuyentes, usuarios de servicios públicos, empresas, comunidades y servidores públicos que todos los días toman decisiones con el texto de la ley en la mano, o al menos desde su interpretación de ese texto. Cuando esa relación se daña, la legalidad existe en el papel, pero la confianza se empieza a perder. Y esa pérdida tiene consecuencias jurídicas, institucionales y humanas.

La confianza en el gobierno no se construye solo con discursos. Tampoco se reconstruye con una campaña de comunicación. La OCDE ha identificado que la confianza pública se relaciona con factores como la capacidad de respuesta del gobierno, la integridad, la apertura institucional, la confiabilidad de las dependencias y la percepción de que las personas tienen voz en las decisiones públicas. En su encuesta de 2024, reportó que sólo el 39% de las personas consultadas en países miembros confía en su gobierno, y que apenas el 41% considera que su gobierno toma decisiones documentadas.

Pero hay un dato que debe preocuparnos y, al mismo tiempo, orientarnos: la confianza mejora cuando las personas sienten que son escuchadas y que su opinión tiene un impacto. La gente no sólo quiere resultados. Quiere ser tomada en cuenta. Quiere entender por qué una institución decidió lo que decidió. Quiere saber si alguien revisó realmente su caso o si sólo llenó un formato con información que arrojó una base de datos.

Aquí es donde los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia administrativa tienen una fuerza que parece no hemos dimensionado.

La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias permite que estos mecanismos operen en sede administrativa, durante la tramitación del juicio contencioso administrativo e incluso en ejecución de sentencia, bajo condiciones específicas: que la materia sea susceptible de transacción y que la autoridad administrativa cuente con un dictamen técnico-jurídico debidamente fundado y motivado sobre la viabilidad de participar.

Pero no hay que confundirnos: dialogar no significa privatizar la función pública. Tampoco significa negociar lo indisponible. La autoridad no acude a un MASC para deshacerse de la ley. Acude para revisar si, dentro de la ley, existe una manera más inteligente, clara y funcional de atender un conflicto. La justicia alternativa no es una salida menor frente a la jurisdicción; es una modalidad distinta de acceso a la justicia. Hay asuntos que deben seguir su camino jurisdiccional. Otros, en cambio, pueden encontrar una mejor respuesta si se abre una conversación institucional real antes de que el conflicto escale.

La Constitución y la propia Ley General incorporan principios directamente relacionados con la confianza: confidencialidad, eficiencia, eficacia, neutralidad, publicidad, transparencia, justicia abierta y voluntariedad. No son un adorno. No deberían leerse como palabras bonitas colocadas en una ley para tranquilizar conciencias. Si las tomamos en serio, nos obligan a pensar una relación distinta entre ciudadanía y administración pública.

La evidencia científica nos indica que en los hechos, un MASC puede fortalecer varios factores de confianza.

El primero es la voz ciudadana. Una persona que participa en un mecanismo no queda reducida a esperar una resolución definitiva. Puede explicar, desde su punto de vista, qué ocurrió, qué no entendió, qué le preocupa, qué necesita y qué alternativas considera posibles. Esa posibilidad de hablar, de ser escuchada y de recibir una respuesta congruente no debe ser vista como una dadiva de la autoridad. Es gestión institucional, una gestión bastante sana.

Tenemos además a la capacidad de respuesta. No basta con que el Estado tenga oficinas, procedimientos, plazos, sellos, formatos y sistemas electrónicos. La pregunta que importa es más incómoda: ¿ese camino resuelve de verdad el conflicto o sólo lo administra hasta que lograr una salida formal?

Un MASC bien tramitada no deja el conflicto a la suerte del cauce del procedimiento. Lo toma, lo ordena y lo coloca en un espacio donde las partes pueden ver, con mayor claridad, qué es jurídicamente posible y qué no lo es.

Tenemos además lo que nos ha dicho la justicia procedimental. Tom R. Tyler ha demostrado con décadas de evidencia que las personas aceptan mejor las decisiones de la autoridad cuando perciben que fueron tratadas con dignidad, neutralidad, cuando tuvieron la oportunidad de ser escuchadas y se les dieron razones suficientemente entendibles. En justicia administrativa eso se ve todos los días. Muchas veces el ciudadano no busca que la autoridad le dé la razón en todo. Lo que espera, es entender qué pasó. Entender por qué se le negó algo. Por qué se le impuso una carga. Por qué se actuó de cierta manera y de otra. Por qué una sentencia no se ha cumplido como él lo había entendido.

Cierto es que la posición antes descrita no resolverá todos los conflictos. Pero sí puede cambiar la conversación y la relación entre la Administración Pública y los ciudadanos. No es lo mismo recibir una respuesta fría, burocrática y distante, de manera escrita, que además es percibida como un acto de mero trámite para cumplir con una obligación formal, que participar en un espacio donde alguien explica los límites reales del caso, escucha la inconformidad de la contra partes y sus razones, y permite distinguir entre lo que puede revisarse, lo que puede corregirse y lo que sencillamente no está jurídicamente disponible.

La transparencia también importa, pero no una transparencia simulada. No hablo de publicar documentos que nadie entiende o alimentar portales que sólo consultan periodistas y especialistas. Hablo de una transparencia útil, vinculada con la trazabilidad, con la motivación de los actos y con el control institucional. La Ley General prevé que los acuerdos y convenios derivados de mecanismos administrativos sean tratados como información pública y se rijan por criterios de transparencia y gobierno abierto. En la actualidad ello importa mucho porque el diálogo, cuando ocurre en asuntos públicos, no debería desenvolverse en un ámbito de sospecha. Un acuerdo administrativo debe explicarse por sí mismo. Debe tener límites. Debe mostrar que no se negoció aquello que no debería negociarse.

Ahí es donde aparece la integridad. En ocasiones reducimos la integridad pública a perseguir o sancionar actos de corrupción. Eso es indispensable, pero no es suficiente. Hay integridad cuando diseñamos procedimientos que no dan espacio a la opacidad; cuando intervienen personas facilitadoras neutrales; cuando hay reglas claras; cuando el dictamen técnico-jurídico está muy bien fundado y motivado; cuando el control de legalidad no se usa como etiqueta, sino como garantía seria para todos.

Un MASC mal diseñado y tramitado genera dudas. Uno bien instrumentado hace justamente lo contrario: permite que el diálogo acontezca sin sospechas, nadie considera que la legalidad se quedó fuera de las sesiones. Ello resultas decisivo en materia de justicia administrativa. La autoridad no actúa como un particular. No dispone libremente de lo público. Su margen está condicionado por su competencia, por el interés público, por los derechos de terceros, por la responsabilidad de servidores públicos y por los límites propios del derecho administrativo.

Hay otro elemento importante, la eficiencia de la Administración. Cada juicio largo consume tiempo, presupuesto, recursos humanos y energía institucional. En ocasiones la burocracia del sistema jurisdiccional provoca que una relación en controversia permanezca años detenida, que una sentencia no se cumpla, que recursos económicos no se liberen, pero especialmente que un conflicto que podría haberse aclarado mucho antes quedé estancado prolongadamente. Resolver mediante el diálogo, cuando la ley así lo permite, no sólo beneficia a las partes. También ayuda a que el Estado funcione mejor.

Lo diré sin rodeos: debemos revisar nuestras leyes para abrir más espacios que no solo permitan, sino que exijan el diálogo institucional. No para negociar la legalidad ni para volver disponible lo que no lo es, sino para evitar que todo desacuerdo transite inevitablemente por una ruta larga, costosa y desgastante. Una conversación bien llevada, dentro de la ley, no le hace daño al Estado. Lo que suele hacer daño es la falta de conversación cuando todavía era posible.

Asimismo, la previsibilidad construye confianza. Una persona mostrará siempre mayor disposición cuando sabe qué esperar: cuáles son las etapas de un procedimiento, qué documentos necesita, qué puede ocurrir en cada sesión, qué límites tiene la autoridad, qué efectos tendría un convenio, qué pasa si no hay acuerdo y qué papel tendrá después el órgano jurisdiccional. La incertidumbre disminuye cuando el procedimiento fue bien explicado. Cuando una persona entiende dónde está parada, va a participar de manera mucho más activa.

Hay otro factor que poco se menciona: el reconocimiento institucional. No todo conflicto administrativo se resuelve con dinero, con nulidades o revocaciones, con condenas de indemnización o con cumplimiento forzoso. A veces lo único que hace falta es que la autoridad reconozca que hubo una demora innecesaria, que la explicación dentro del procedimiento fue deficiente, que provocó una afectación innecesaria o que fue poco cuidadosa en el trato hacia la persona. Ese reconocimiento, cuando se percibe con sinceridad puede reparar más de lo que imaginamos.

En materia fiscal, los acuerdos conclusivos son un buen ejemplo. La PRODECON los implementó como una vía para atender diferencias durante auditorías fiscales y facilitar la comunicación entre contribuyentes y autoridades. No eliminaron la complejidad técnica de la materia, pero abrieron una forma distinta de gestionar el desacuerdo: con mayor seguridad jurídica, con menos judicialización y con mejores condiciones para que ambas partes entiendan los alcances de sus diferencias. Esa experiencia demuestra que el diálogo institucional puede convivir perfectamente con materias complejas sin debilitar la legalidad.

Por supuesto, no todos los asuntos deben ir a MASC. Hay límites que deben atenderse. La legislación correctamente restringe estos mecanismos cuando se afecten derechos de terceros, el orden público, programas o metas de la administración, o se trate de materias sujetas a procedimientos específicos. Eso debe tomarse en serio.

Sin embargo, tampoco podemos seguir pensando que la única forma de gestionar un conflicto público es llevarlo a la pelea adversarial hasta que alguien gane y otro pierda. Claro que hay asuntos que por su complejidad, materia o naturaleza necesitan de un juicio. Que requieren una sentencia clara. Que exigen cumplimiento firme. Pero también hay otros muchos casos que sólo necesitan una explicación, una aclaración, un ajuste o una conversación institucional antes de que la relación se rompa por completo. ¿Por qué no podrían sentarse a platicar las autoridades administrativas y los ciudadanos en una sociedad civilizada?

Los MASC no sustituyen a los tribunales ni disminuyen la autoridad del Estado. Lo que hacen, cuando se usan correctamente, es devolverle al conflicto una oportunidad que el juicio tradicional no siempre permite: la posibilidad de comprenderse antes de que la distancia entre las personas gobernadas y la autoridad se agrande tanto que no pueda recuperarse.

La confianza pública no se reconstruye con discursos. Se reconstruye con actos concretos: escuchar, explicar, responder, cumplir, transparentar, reconocer límites y actuar con integridad. En justicia administrativa, cada mecanismo bien tramitado es una pequeña muestra de que el Estado aun sabe hablar con las personas y que no por ello deja de ser Estado.

Dialogar también es gobernar. Y en una justicia administrativa que quiera ser más cercana, más útil y más confiable, esa frase debe dejar de ser aspiracional para convertirse en una práctica cotidiana.

En resumen, diría que los MASC fortalecen al menos diez factores de confianza institucional.

Voz ciudadana y participación efectiva. La persona deja de ser únicamente promovente, actora, demandante o recurrente, y puede explicar con sus propias palabras qué le ocurrió y qué necesita entender.
Capacidad de respuesta. El Estado puede atender el problema antes de que se vuelva más rígido, más costoso o más difícil de resolver.
Justicia procedimental. Se fortalece la percepción de trato digno, escucha, neutralidad, explicación suficiente y razones claras.
Transparencia útil. Los acuerdos cuentan con trazabilidad, publicidad, límites y control institucional.
Integridad pública. Un procedimiento bien regulado reduce espacios de opacidad, simulación o discrecionalidad indebida.
Eficiencia y eficacia gubernamental. Disminuyen cargas litigiosas, costos institucionales y dificultades de ejecución.
Previsibilidad jurídica. Las partes conocen las etapas, límites, posibilidades reales y efectos jurídicos del mecanismo.
Reconocimiento institucional. La autoridad puede explicar, corregir, aclarar o reconocer impactos sin abandonar la legalidad.
Cumplimiento voluntario. Los acuerdos construidos con participación de las partes suelen generar mayor disposición para cumplir.
Legitimidad institucional. La autoridad gana fuerza moral cuando sabe escuchar, explicar y resolver dentro de la ley.