¿Quién puede solicitar un MASC en materia de justicia administrativa?

Por: Mtro. Luis Enrique Osuna Sánchez.

Una de las dudas más frecuentes que aparecen con la puesta en marcha del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de justicia administrativa del Tribunal Federal de Justicia Administrativa es ¿quién puede solicitar que se inicie un MASC?

La respuesta rápida es que puede hacerlo la propia parte o quien legalmente la represente. Sin embargo, la respuesta no está exenta de contextos. Por ejemplo, cuando existe un juicio contencioso administrativo en trámite y quien pretende promover el mecanismo es, por ejemplo, un abogado autorizado para actuar en términos amplios dentro del expediente. ¿Esa autorización procesal debe considerarse suficiente para solicitar un MASC? En mi opinión, no necesariamente.

En este nuevo sistema de MASC debemos distinguir tres conceptos que en ocasiones se utilizan como si fueran equivalentes: legitimación, representación y facultades para transigir. No son lo mismo.

Fuera del juicio

El artículo 127 de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias expresamente permite que, cuando todavía no existe un juicio contencioso administrativo, la solicitud se presente de manera personal o por conducto de representante legal, ante la autoridad administrativa competente o bien ante el Centro Público correspondiente. Siguiendo esa misma lógica, el artículo 48 del Reglamento del Centro Público del TFJA reconoce que cualquiera de las partes legitimadas en el conflicto puede solicitar el mecanismo.

Por lo tanto, no es necesario que exista previamente un juicio para acudir a un MASC, pero sí debe solicitar el mecanismo una persona o autoridad jurídicamente vinculada al conflicto y, si decide comparecer por conducto de otra, debe contar con representación suficiente para ello.

Entonces, una persona física puede solicitar un MASC por sí misma, mientras una persona moral debe hacerlo mediante quien legalmente pueda representarla; por último, una autoridad debe solicitar un MASC por conducto de quien tenga atribuciones para actuar en su representación.

Cuando ya existe juicio

Cuando ya existe un juicio contencioso, la regla cambia. El propio artículo 127 utiliza una fórmula específica para los asuntos que se encuentra ya en sede jurisdiccional: durante la sustanciación del procedimiento contencioso administrativo, e incluso en ejecución de sentencia, el MASC puede ser solicitado por quien legalmente represente a la parte actora o por la autoridad que tenga el carácter de demandada.

Esa distinción trasciende porque el artículo 5 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo distingue entre representación y autorización procesal. Una persona licenciada en derecho puede ser autorizada en términos amplios, puede recibir notificaciones, formular promociones, ofrecer pruebas, presentar alegatos e interponer recursos, pero no es representante legal de la parte.

Entonces, si aplicamos una interpretación estricta y literal de la ley, podríamos decir que la autorización para actuar dentro del juicio no puede equipararse automáticamente a la facultad para iniciar, en nombre de la parte, un procedimiento que puede conducir a un convenio.

Desde esa perspectiva, sin embargo, me parece que la interpretación no debe llevarse al extremo de impedir que una persona autorizada en el juicio presente la solicitud inicial. Una cosa es promover el acceso al mecanismo y otra distinta comparecer en él con facultades suficientes para representar y, eventualmente, transigir.

Si el MASC propiamente dicho comienza a partir de su admisión, resulta razonable, y conforme al principio pro actione perfectamente aplicable a estos mecanismos, permitir la presentación de la solicitud y dejar a la persona facilitadora la verificación posterior de la personalidad y, en su caso, el requerimiento para que comparezca la parte o quien acredite representación y facultades suficientes. Así, la falta inicial de esas facultades no tendría necesariamente que cerrar la puerta al mecanismo, sino ser una cuestión susceptible de subsanarse antes de que se produzcan actuaciones que comprometan jurídicamente a la parte.

Representar no implica necesariamente contar con facultades para transigir

La Ley General, en su artículo 127 establece que la persona facilitadora tiene la obligación de verificar la identidad y la personalidad de quienes van a intervenir en un MASC, señalando que las partes tienen queacreditar que cuentan con facultades para representar y transigir. Asimismo, el artículo 118 de ese mismo ordenamiento exige lo mismo para quienes acuden en nombre de la Administración Pública.

Hay tres planos que debemos distinguir. Primero, la legitimación nos dice si una persona se encuentra jurídicamente relacionada con un conflicto. Segundo, la representación, nos indica si una persona puede actuar válidamente en nombre de otra. Y tercero, la facultad para transigir, que nos revela si quien acude puede tomar decisiones que comprometen a una parte en una solución consensuada. Se trata de tres niveles que van más allá de lo conceptual o doctrinal, tienen un impacto jurídico distinto y relevante.

Además, esa distinción juega un papel relevante en materia de justicia administrativa. Si en una controversia interviene la Administración debe verificarse necesariamente su competencia, porque la autoridad sólo puede actuar dentro de las facultades que el orden jurídico le otorga. No es suficiente, entonces, identificar a quien generalmente se encarga de la defensa del juicio, lo que tiene que comprobarse es si quien acude al MASC cuenta con facultades para participar en el mecanismo y, en su caso, transigir sobre la materia a tratar.

¿Un abogado autorizado solicitar el MASC?

En mi opinión personal, académica y no institucional, sí puede hacerlo. La autorización procesal reconocida dentro del juicio debería ser suficiente para presentar una solicitud inicial de MASC, aun cuando el abogado autorizado no tenga la representación legal de la parte ni facultades para transigir. Una cosa es solicitar el trámite de un mecanismo y otra distinta intervenir posteriormente en él con capacidad para comprometer jurídicamente a quien se representa.

Esta interpretación resulta más acorde con la naturaleza de los MASC y con el principio pro actioneque debe favorecer el acceso a los mecanismos alternativos. Si el MASC propiamente dicho inicia una vez que la solicitud ha sido admitida, no sería razonable convertir a la acreditación inicial de facultades de representación o de transacción en un obstáculo que impida siquiera plantear la petición. La solicitud debe recibirse y, posteriormente, será la persona facilitadora quien se encargará de verificar la personalidad de quienes intervengan y requerir, cuando proceda, que comparezca directamente la parte o quien acredite facultades suficientes para representarla.

Lo cierto es que la autorización prevista en el artículo 5 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no equivale a una facultad para celebrar acuerdos que comprometan derechos, intereses o atribuciones de la parte. En eso estoy de acuerdo. Por ello, permitir que el abogado autorizado solicite el mecanismo no significa reconocerle automáticamente capacidad para negociar o suscribir un convenio en nombre de aquélla.

No se trata entonces de flexibilizar las reglas de representación, solo por capricho, se trata de que esas reglas se apliquen acorde a su naturaleza y en el momento procesal que corresponde. 

Los MASC, por naturaleza, deben facilitar el acceso a una vía distinta de solución del conflicto y para ello es importante no confundir la facultad para solicitar un MASC con la capacidad jurídica necesaria para negociar y transigir.

La importancia de esta distinción

La incorporación de los MASC a la justicia administrativa nos invita a reflexionar y revisar categorías que en el litigio tradicional son correctas, legales y suficientes. He insistido que la lógica y reglas de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no pueden sencillamente trasladarse sin más a la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias. 

Una autorización amplia puede permitir solicitar el acceso al mecanismo, pero el tránsito hacia la negociación, la mediación o la conciliación nos exige verificar con mucho rigor quién representa a la parte y hasta dónde llegan sus facultades.

Así las cosas, conviene distinguir tres momentos y tres exigencias. Primero, la posibilidad de promover la solicitud de acceso al MASC; después, la representación suficiente para intervenir válidamente en el mecanismo; y finalmente, las facultades necesarias para transigir y comprometer jurídicamente a la parte. Confundir esos planos puede generar formalismos innecesarios al inicio o, por el contrario, permitir que alguien actúe más allá de las facultades que tiene.

La seguridad jurídica del mecanismo no implica cerrar anticipadamente la puerta a quien puede promover su inicio. Exige, en cambio, que antes de cualquier actuación que comprometa a una de las partes se encuentre debidamente acreditada la representación y, en su caso, la facultad para transigir.