Por: Susana Mercado Alvarado
En agosto de 2014, un comisionado del hoy desaparecido Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (INAI) utilizó una tarjeta corporativa de dicho instituto para realizar dos pagos que sumaron más de 20 mil pesos en el también extinto centro nocturno “Curazao”. En su momento, el comisionado involucrado justificó estos gastos como parte de una cena de trabajo y, con la intención de contener el suceso así, posteriormente devolvió el monto a la tesorería del instituto. Este no fue el único gasto indebido que realizó y se registraron otros eventos similares durante el periodo de 2014 a 2016.
Para el año 2016, el INAI clasificó la información relacionada con este caso como “reservada”, hecho que permitió mantener oculto el suceso al público. Y así pasaron algunos años.
En noviembre de 2023 se filtraron a medios de comunicación algunos documentos relacionados con el caso y, tras cierta presión mediática, el Órgano Interno de Control del INAI inició sus investigaciones. Inclusive, un par de comisionados renunciaron a sus cargos para facilitar la indagatoria. El asunto finalmente se turnó al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), que se encarga de imponer sanciones por faltas administrativas graves.
Durante el 2024, el hecho ya era notorio en medios y frecuentemente se discutía sobre el tema. Incluso, el caso fue referido como un ejemplo de corrupción en las conferencias matutinas del Ejecutivo Federal para ilustrar prácticas indebidas de abuso de funciones y nepotismo.
Reflexiones iniciales sobre la investigación administrativa
Les hablaré aquí desde mi experiencia como autoridad investigadora de violaciones a derechos humanos y faltas administrativas, y hoy persona juzgadora. La realidad es que, cuando uno se encuentra integrando un expediente de investigación, debe hacer varios ejercicios de análisis muy puntuales para determinar cuál línea de investigación seguir.
Es decir, el determinar qué tipo de falta es la que vamos a buscar probar de aquellos tipos administrativos según el que más se adecue a lo que pasó en la realidad histórica, pero sobre todo, cuál es aquella conducta que podemos llegar a probar con mayor efectividad.
Para esto contamos con facultades para allegarnos de información mediante solicitudes enviadas a autoridades, testimoniales, revisiones de bases de datos abiertos, entre otras diligencias de investigación que se pueden realizar. Porque, como autoridad investigadora, actúas con una premisa principal en mente: el informe de presunta responsabilidad que tienes a tu cargo elaborar es la base de todo el procedimiento administrativo para imponer sanciones a los servidores públicos corruptos. Igualmente, se debe tener siempre presente que, para que el servidor público investigado realmente sea sancionado, tu investigación tiene que pasar la prueba de la presunción de inocencia, así como la revisión estricta del cumplimiento al debido proceso.
No bastará con que el hecho que se investiga haya generado indignación pública ya que, aunque a todas luces sea indebido, si no se pueden probar en el expediente los hechos investigados, nada más no hay sanción posible. Y esta no es tarea fácil pues, dada su propia naturaleza, los hechos que investigas tienden a realizarse en la clandestinidad y no se documentan, ni dejan rastro aparente. A todo esto, hay que sumarle que siempre existe la tentación de buscar acreditar una de las faltas graves, cuando también se puede buscar sancionar el hecho investigado con una conducta no grave más sencilla de probar, sobre todo cuando un caso trasciende como el caso del Comisionado del INAI.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) que es la que establece el procedimiento para sancionar a los servidores públicos y prevé las conductas que dan lugar a la sanción, establece faltas graves y no graves, que dan lugar a amonestaciones, suspensiones o inhabilitaciones. De forma que en términos generales, según la gravedad de la falta, es la sanción. Sin embargo, de cajón, cualquier falta administrativa implica un incumplimiento a las normas y una violación a derechos humanos, y esa en sí misma, es ya una falta administrativa no grave. Hay que decir también que la posibilidad de sancionar una falta administrativa tiene un plazo de 3 y 7 años: el primero para faltas no graves, y el segundo, para faltas graves.
Percepción ciudadana sobre la demora en sancionar hechos antiguos
Con todo esto en mente, uno de los temas que merece especial atención es la percepción que genera en la ciudadanía el hecho de que un comportamiento indebido, aunque evidente, tarde tantos años en investigarse y, al final, termine sin sanción. Esta percepción de impunidad erosiona la confianza en las instituciones y alimenta el escepticismo.
Cuando un hecho que ocurrió hace más de una década apenas se comienza a investigar y, tras dos años de investigación, no existe sanción alguna, la opinión pública interpreta que las instituciones están desbordadas o no desean sancionar realmente a sus propios servidores.
En el contexto mexicano, ese “retraso” se combina con deficiencias estructurales: desde la clasificación excesiva de información como reservada o confidencial. El resultado es que la sociedad observa pasividad institucional: “si es evidente que hubo un acto indebido, pero no hay sanción, queda la convicción de que ese acto quedará impune”.
Es así que actuaciones indebidas como la del Comisionado del INAI, generan un daño intangible que no queda protegido por un resarcimiento económico al erario. Esa ausencia de reparación genera un agravio colectivo, pues debilita la cultura de legalidad y los principios rectores del combate a la corrupción.
El énfasis en el daño al erario versus otros tipos de perjuicio
En la práctica, las investigaciones por faltas administrativas suelen enfocarse en acreditar el daño patrimonial a la hacienda pública, pues es el parámetro que ninguna autoridad puede soslayar: el recurso público malversado es un hecho tangible que, en muchos casos, destaca más que otros efectos colaterales. Sin embargo, esta visión de la impunidad eclipsa dos dimensiones que me parecen igualmente relevantes:
1.La violación grave a derechos humanos.
Cuando un servidor público hace mal uso de recursos públicos (tarjeta corporativa, viáticos, etc.), no solo se afecta el patrimonio; en muchos casos, se transgrede el derecho a una administración pública transparente y honesta. En otros supuestos, el incumplimiento de la normatividad que rige la actuación del servidor público, por ejemplo, cuando comete tortura, implica violaciones graves a derechos humanos, que incluso se califican como imprescriptibles.
El Protocolo de Minnesota de la ONU subraya la importancia de investigar las vulneraciones a derechos humanos donde, si bien no existan lesiones físicas, sí hay una afectación al tejido social y a la confianza ciudadana. No basta con cuantificar el monto “no reintegrado” o “reintegrado con actualización”; hay que valorar el perjuicio a la reputación de la institución y el daño moral que genera en la ciudadanía, que ve en esas conductas una manifestación de impunidad estructural.
2. El daño reputacional e institucional.
La percepción de corrupción, aun cuando el monto no sea cuantioso, deteriora la imagen pública de cualquier organismo. Una institución que se ve implicada en escándalos de mal uso de recursos pierde legitimidad, lo que impacta en el cumplimiento de sus atribuciones y en la confianza ciudadana hacia los procesos administrativos que ésta encabeza. El Convenio de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), en su Artículo 5, inciso 1, establece que los Estados Parte deben adoptar “normas y éticas apropiadas” para servidores públicos y asegurar que se sancionen también las causas de corrupción que no necesariamente involucran un daño patrimonial cuantificable, sino un perjuicio a la gobernabilidad y a la integridad institucional.
Al centrarse únicamente en el daño al erario, se deja de lado la dimensión integral del quehacer público: el respeto a los principios de imparcialidad, probidad y buena fe. De este modo, se tiende a minimizar la gravedad de aquellos actos de corrupción que, aunque aparentemente menores en montos, impactan de manera significativa en la confianza ciudadana.
Conclusiones
Con la filtración de documentos en 2023, los medios y la opinión pública tuvieron acceso a información parcial. Y por su parte, el TFJA en el marco de sus facultades, se vio limitado a lo que formalmente quedó integrado en el expediente. La doctrina entiende que los tribunales administrativos no pueden considerar “pruebas del mundo” fuera de lo aportado por las instancias investigadoras. Así, si el Órgano Interno de Control no logró conseguir pruebas suficientes, el TFJA no pudo sobrepasar ese vacío probatorio.
Frente a las complicaciones expuestas que se manifestaron en este caso, es preciso hacer una serie de reflexiones para abrir un intercambio constructivo sobre el régimen de rendición de cuentas en México.
Valdría la pena estudiar la posibilidad de incorporar en la LGRA, criterios de valoración del perjuicio intangible que la corrupción ocasiona a la sociedad. Por ejemplo, establecer que, cuando la institución afectada pierde más del 30 % de la confianza ciudadana (medida mediante encuestas o estudios de opinión homologados), se configure una agravante en la sanción.
Esto dado que la propia LGRA, la constitución y los instrumentos internacionales reconocen que la corrupción no se reduce a cifras; también pretende dañar la reputación y los derechos humanos de los ciudadanos. Si se sigue privilegiando la dimensión patrimonial, se invisibilizarán los efectos colaterales -sociales, políticos y éticos- que son, a final de cuentas, el verdadero motor de la indignación social.
En suma, el caso del Comisionado del INAI ilustra las complicaciones de un sistema que, si bien cuenta con bases normativas robustas, adolece de deficiencias prácticas: la clasificación injustificada de información, la demora en investigar, la rigidez en la elección del tipo de falta, la prioridad del daño patrimonial y la falta de mecanismos efectivos de transparencia. Queda claro que no basta con denunciar, sino que hace falta transformar la cultura institucional para que la rendición de cuentas no sea una simulación, sino un proceso real que prevenga y sancione la corrupción de manera integral y oportuna.
