En 2011 entró en funciones la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) y luego de una batalla legal del presidente Calderón contra la ley que creaba dicha institución, se designó a una exmagistrada del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para ser la primera titular de la institución.
Diana Bernal Ladrón de Guevara fue propuesta por el presidente en una terna y designada por el Senado.
La procuradora tenía experiencia jurisdiccional. Además de su magistratura en el Tribunal de Justicia Administrativa, fue jueza de Distrito y magistrada de Colegiados en el Poder Judicial de la Federación, más una militancia partidista que la había llevado a ser diputada federal y jefa delegacional por la izquierda, entonces agrupada en el Partido de la Revolución Democrática.
Con el arranque de funciones de la PRODECON, se puso en marcha la principal herramienta establecida en la ley orgánica que era la queja: un procedimiento que implicaba la reclamación de actos o hechos de las autoridades fiscales federales que, a decir del quejoso, violaban sus derechos humanos. Este procedimiento sigue existiendo y es relevante.
Desde los albores de 2011, el entonces subprocurador encargado de análisis sistémicos y de resolver consultas, era el ahora magistrado Juan Carlos Roa Jacobo, quien lideró un equipo para desarrollar lo que años después se convertiría en el primer mecanismo no contencioso de solución de controversias en México en materia fiscal: Los Acuerdos Conclusivos.
En 2014, dentro de la reforma fiscal más grande que se puede recordar, se incorporaron los acuerdos conclusivos.
Estos implican una mediación en donde las autoridades fiscales son convocadas a un procedimiento ante la PRODECON y a petición de los contribuyentes sujetos a auditorías, específicamente en visitas domiciliarias, revisiones de gabinete y electrónicas.
Cuando el contribuyente no está de acuerdo con una “calificación de hechos”, como es omitir ingresos o deducciones improcedentes, los contribuyentes pueden iniciar estos mecanismos para lograr una solución anticipada al problema jurídico-tributario y mediante un acuerdo evitar el pleito en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Este mecanismo permite realizar valoraciones de pruebas y argumentos en mesas de trabajo, en las que, frente a frente, y mediante la participación de la PRODECON como órgano público independiente de la autoridad fiscal, llegan a un convenio que implicará el cobro de contribuciones sin tener que litigar, y en otros casos, liberar recursos o disminuir contingencias fiscales para los contribuyentes, la posibilidad de tener condonación total o reducción en las multas.
En 2024, los retos internos que se enfrentan son experiencias de los contribuyentes que han vivido procedimientos en los que se logró una adecuada intervención de los mediadores y se impulsó a un acuerdo, dejando satisfechas a las partes.
Por otro lado, algunos contribuyentes han vivido experiencias desalentadoras, en las que sienten que fue una pérdida de tiempo porque no había ningún tipo de voluntad a la negociación realizada de forma legal y transparente, y señalan que los funcionarios de la PRODECON se limitaban a levantar actas de las reuniones para cumplir formalmente con su trabajo. Ahí, el propio órgano accedía a que las reuniones se llevaran en las oficinas de las autoridades fiscales y se evidenciaba la falta de neutralidad.
Recientemente se determinó un tiempo límite de 12 meses para poner fin a los procedimientos de acuerdos conclusivos; en diversas ocasiones, mediante presión interna, los funcionarios de la PRODECON han acelerado la conclusión aún cuando existen pendientes.
Otro reto está en las determinaciones de omisiones de impuestos, donde se rechaza la totalidad de las deducciones a los contribuyentes, para emitir actas finales y oficios de observaciones por cantidades exorbitantes que generan un ambiente propicio para que el contribuyente se disponga a pagar lo que le pidan en el acuerdo conclusivo, y evitar una contingencia con un crédito fiscal, del cual, será reportado al buró de crédito y en caso de perder el litigio lo podría llevar a la ruina.
En cuanto a los retos externos, la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, publicada el 26 de enero de 2024 en el Diario Oficial de la Federación, prevé la posibilidad de acudir a estos mecanismos en materia administrativa, lo cual da a entender que quedará incluida la materia tributaria en sede administrativa y contenciosa.
Es decir, se podrá acudir antes de tener una resolución liquidatoria a los MASC, o incluso en el juicio contencioso en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Hasta el momento, hay más dudas que certezas sobre los alcances de los MASC en materia fiscal y administrativa. Está pendiente la conformación del Consejo de Justicia Administrativa y, una vez conformado, emitir los lineamientos y el reglamento interno, que difícilmente se podrá ver en 2024.
Si bien los acuerdos conclusivos han tenido una magnífica acogida entre los contribuyentes y asesores fiscales, al ser utilizados como mecanismos para disminuir la litigiosidad e incrementar la recaudación a las autoridades fiscales o dar seguridad jurídica a los contribuyentes, la realidad es que se necesita apuntalar la eficacia de estos.
DATOS
Pendientes de los masc
Sensibilizar a las autoridades fiscales la conveniencia de tener estos medios alternativos de solución de controversias.
Convencer a los funcionarios de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente a que su función es impulsar a ambas partes, con principios
de buena fe.
Con neutralidad, los funcionarios deberían lograr acuerdos conclusivos y no simplemente emitir de trámite y de cierre.
Que los funcionarios dejen de ser meros espectadores de la interacción entre autoridad y contribuyente y ejercer funciones de mediador.
Con la entrada en vigor de la ley de Mecanismo Alternativo de Solución de Controversias se corre el riesgo que los acuerdos conclusivos pasen a la historia.