GERARDO LAVEAGA
Empecemos con la pregunta obligada: ¿qué debemos entender por federalismo?
LUIS ENRIQUE PEREDA: Un sistema normativo de distribución de facultades que sirve para gobernar. En México, éstas descansan de manera originaria en las entidades federativas, las cuales a partir de un pacto firmado entre ellas (el pacto federal), conceden parte de esas facultades a la federación; esto nos lleva a hablar de facultades residuales. El resultado son 33 modos de decisiones jurídico-políticas, todas válidas en su respectiva competencia.
Sergio Huacuja: México es una federación desde 1824 y las facultades que no se conceden expresamente a la Federación, como lo establece nuestra Constitución, las tienen las entidades federativas. En principio, se puede hablar de dos ámbitos de validez: las federales y estatales, dado que los municipios, en nuestro derecho, no legislan.
Pereda: Aunque la Suprema Corte tiene otros datos. En la sentencia de la controversia constitucional 14/2001, reconoció cinco ámbitos: constitucional, federal, estatal, municipal y la Ciudad de México.
CLAUDIA DE BUEN: Mientras reconozcamos que el federalismo incluye las tres funciones de gobierno –que cada estado cree sus leyes, elija a sus gobernantes y resuelva asuntos judiciales– para efectos prácticos, da lo mismo afirmar si son dos o cinco ámbitos, todos están insertos.
Laveaga: ¿Funciona este federalismo en México?
Pereda: Para las entidades federativas, no; para la Federación, sí. Las entidades han perdido atribuciones poco a poco.
El turismo, era una competencia estatal y ahora es concurrente. Quiere decir que una autoridad federal (el Congreso de la Unión), establece el marco normativo para todas las entidades. Con cada ley general promulgada, se desgasta nuestro pacto federal.
Huacuja: Otro ejemplo es la Ley de Coordinación Fiscal: basta que la federación contribuya con un peso a un proyecto estatal para que se apliquen las leyes federales e intervenga la Auditoría Superior de la Federación.
De Buen: También se ve en el medio ambiente o la protección de datos. El gobierno federal es obsesivamente centralista. Juega en un terreno disparejo que favorece y orilla a las legislaturas estatales a perder las materias que a éste le conviene.
Laveaga: Hay quienes aseguran que la homologación es necesaria para evitar la dispersión y que las entidades sean feudo de los gobernadores.
De Buen: Esto se ve claramente en los poderes judiciales estatales, algunos gobernadores dan instrucciones a los presidentes de los tribunales para atender ciertos casos. Suelen hallarse retratos del gobernador o gobernadora en los tribunales, como si el Ejecutivo fuera un poder superior al Judicial. Vivimos una realidad presidencialista, que en las entidades se repite a nivel gubernamental, y en muchos casos, el gobernador o gobernadora quita y pone al presidente del Poder Judicial, como en Chihuahua. Lo vimos por 70 años en la dictadura de un partido político y pensaríamos que con los cambios que vivimos, habríamos superado.
Pereda: Es cierto, la invasión de competencias de un poder hacia otro. Las constituciones locales y la Constitución General de la República prohíben que esto suceda. Si hay invasión de poderes, no es atribuible al federalismo, sino a la falta de controles constitucionales eficaces.
Huacuja: La fuerza de cohesión en nuestra federación debiera ser la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el caso del amparo, éste no debe vincularse con el fondo de las sentencias locales sino sólo con la constitucionalidad de los fallos, lo cual no ocurre a menudo.
Laveaga: ¿Será que calcamos el modelo de la Constitución de Estados Unidos sin pensar en nuestras necesidades?
Pereda: Hablar de calca es exagerado, coinciden autores como Marcello Carmagnani, Daniel Barceló o Josefina Zoraida Vázquez. Un ejemplo de que no es una copia es que, en la Constitución de Estados Unidos, no existe la figura del municipio; aquí sí. El municipio tiene antecedentes ibéricos, no norteamericanos. Es verdad que nuestro diseño federalista se nutrió del diseño norteamericano y podríamos poner en acción algunas buenas prácticas adoptadas, como el llamado “nuevo federalismo judicial”, el cual nos hace ver que no todo proviene del ámbito federal. Un buen ejemplo, el caso de New State Ice Co. vs Liebmann, el cual llevó al ministro Louis D. Brandeis a acuñar su famosa frase: “Uno de los felices incidentes del sistema federal es que un solo estado valiente puede, si sus ciudadanos así lo desean, servir como laboratorio e intentar nuevos experimentos sociales y económicos sin riesgo para el resto del país”. En México, tenemos un buen ejemplo: el amparo. Una creación local “exportada” al ámbito federal y al resto del país. También el reconocimiento al derecho al voto de la mujer.
De Buen: En efecto, las entidades federativas han perdido materias de su competencia.Se han ido federalizando los procesos judiciales en las materias civil y familiar e incluso la legislación en medios alternativos de solución de controversias.
PEREDA: Como sucedió en materia penal hace unos años, son exclusivamente de los estados. Dentro de poco serán nacionales para que todos los estados tengan los mismos procedimientos, considerando que hay casos que vinculan a más de una entidad federativa y están digitalizando los procedimientos. A raíz de los Diálogos de la Justicia Cotidiana se ordenó al Congreso de la Unión judicializar los procedimientos laborales, crear un código nacional de procedimientos civiles y familiares, y una única ley de los MASC. La jurisprudencia emitida a raíz de la reforma constitucional de 2011 ha invadido, favorablemente, las materias civil, familiar y penal en protección a los derechos humanos. Pensemos en el divorcio incausado, el matrimonio entre personas del mismo sexo o las sanciones para deudores alimenticios. Mientras sea para proteger los derechos fundamentales, bienvenidos. Sin embargo, la federación acumula materias que podrían ser de competencia local. Cuando los gobernadores están sometidos a la voluntad del Presidente, el equilibrio federal se rompe.
Huacuja: La historia demuestra que el progreso va de la periferia al centro. Pensemos en la contratación pública o la reparación de daños patrimoniales. Más que la copia de la Constitución norteamericana que en México se llevó a cabo hace 200 años, el problema es el centralismo que heredamos de la monarquía española.
Laveaga: Asegura el Banco Mundial que un rasgo de los países menos desarrollados es que no tienen claro qué le toca a quien.
Pereda: Incluso la Suprema Corte batalla cuando hay controversias de orden competencial entre entidades federativas, también llamados en la doctrina ámbitos subnacionales y el gobierno federal. Pero a río revuelto, ganancia del gobierno federal, que se lleva lo que le viene en gana. La seguridad pública, electoral, archivos, bibliotecas, ciencia y tecnología son un buen ejemplo. Son materias concurrentes.
De Buen: Vemos que no se toman en cuenta a las entidades federativas. Pero los propios estados parecieran satisfechos.
Huacuja: ¿Y quién no? Ellos sólo extienden la mano. “¿Para qué preocuparse si la Federación nos resolverá?” La Ley de Coordinación Fiscal obliga a la Federación a otorgar recursos, de acuerdo, pero estos deberían ceñirse a lo que mandata la legislación estatal y no está sucediendo así.
LAVEAGA: Lo cual deja un campo suculento al desvío de recursos y a la corrupción…
HUACUJA: Exacto. Una corrupción donde Federación y entidades tienen su tajada. Qué casualidad…
DE BUEN: Nada es casual, todo es deliberado. Hoy tenemos legisladores sin vocación y, aunque pudiera tratarse de descuidos, la falta de claridad respecto a sus propias funciones explica fallas de nuestro federalismo. La indefinición crea caos y cada grupo puede jalar agua para su molino, ampliando los niveles de corrupción.
HUACUJA: Mientras las autoridades federales deciden según les convenga…
DE BUEN: ¿Qué ocurre cuándo la federación proporciona un hospital a Hidalgo o a Guanajuato, por ejemplo, pero no le da un centavo para mantenerlo? Son “regalos para la foto”, que cuestan más de lo que reciben y no se toma en cuenta a la entidad para ver si pueden asumir el costo económico del “regalo”.
LAVEAGA: ¿Debería aceptar la entidad cada entrega? ¿Qué reformas harían para fortalecer nuestro federalismo?
PEREDA: Habría que precisar qué se entiende por “fortalecer”. Construir “federalismo” desde el ámbito federal, no es fortalecer. Construir federalismo desde lo local, sí. En México tenemos un ejemplo de lo que se puede entender por “construir federalismo desde lo local”: la Constitución de la Ciudad de México. Sin violar la Constitución General de la República, innovó y adoptó su propia redacción en respuesta a su propia circunstancia. El resto de las entidades federativas tiene mucho que aprender de ésta; se nutre de avances e innovaciones, como la reforma del año 2000 a la Constitución de Veracruz. Que la mayoría de las constituciones locales siga el mismo patrón de la Constitución General de la República no abona al federalismo, que cada congreso local desarrolle sus propias instituciones, procesos, figuras y mecanismos, sin violar la Constitución General de la República, sí.
LAVEAGA: ¿Dejamos entonces que cada entidad decida sobre elecciones locales, matrimonios del mismo sexo y justicia cotidiana?
PEREDA: Mientras las entidades federativas no violen el pacto federal, materializado en la Constitución General de la República, sí. No podemos aspirar a un auténtico federalismo, si no lo hacemos así. Vivamos nuestro federalismo.
HUACUJA: –Ojo– tendríamos que construir un federalismo híbrido. La idea de homologar normas no es desatinado.
DE BUEN: Estoy de acuerdo. La protección a los derechos humanos contenidos en las normas locales, sin ir más lejos, y en los casos en que no se contengan, la jurisprudencia se pronuncia en favor del libre desarrollo de la personalidad, no pueden quedar fuera de la protección federal.
HUACUJA: Siempre evitando la sobrerregulación. A más leyes, decía Tácito, más corrupción. Tenía razón. Vuelvo a mi tema: en contratación pública, hay más de 250 normas distintas y contradictorias. Esto supone un desorden escandaloso. Insisto en tener cuidado a la hora de definir qué regulan los estados y qué no.
DE BUEN: Puedo hablar de mi práctica profesional y decir que, para los litigantes en materia civil, es bueno contar con un código de procedimientos civiles y familiares homologado. Así no tenemos que depender de lo que se le ocurra a cada legislatura local. Con la construcción del nuevo código procesal nacional –en el que tuve la oportunidad de participar por parte de la Barra Mexicana de Abogados– se perdieron innovaciones importantes que algunas entidades han incluido en sus legislaciones, específicamente al Código de Procedimientos Civiles del Estado de México. Quedó un código complicado, que poco a poco deberá de reformarse hasta encontrar el equilibrio.
PEREDA: Desde mi punto de vista, lo local se vive mejor desde lo local. La mayoría de problemas cotidianos son de ámbito local: transporte, vías de comunicación, espacios públicos, propiedad, tenencia de la tierra, obligaciones de naturaleza familiar. Cada comunidad debe de darse sus propias soluciones para su propia realidad. El Derecho debe dejarse en manos de cada entidad federativa, siempre y cuando no se viole el pacto federal y con ello la Constitución General de la República. Los legisladores locales no son menores de edad. Los votantes no son menores de edad. Las comunidades deben de ser escuela de democracia.
LAVEAGA: En suma, ¿es una cuestión de equilibrios, más arte que ciencia?
PEREDA: Sí, de equilibrios producto de acuerdos basados en reglas previamente pactadas. Las entidades federativas tienen todo para ser escuelas de democracia. Nadie puede aspirar a tener un país bien ordenado y con vocación democrática únicamente desde el ámbito federal. Las comunidades locales tienen todos los elementos para darse sus propios acuerdos políticos fundamentales, sus constituciones, para preservar sus valores, sin desobedecer el pacto federal.
HUACUJA: Sin embargo, estimado Luis, insisto en que se quedaría todo ello en el tintero, si no les damos recursos a las entidades federativas. Imagínate que todo dependa de filias o fobias políticas.
DE BUEN: Los equilibrios son deseables, claro. Tanto entre los tres poderes de cada entidad federativa, como en la Federación. Muchos de los códigos procesales locales han sido una copia del de Ciudad de México, o del federal en la materia civil y familiar. Es la parte adjetiva la que se ha homologado para la protección de la ciudadanía, por un tema práctico. Más no las normas sustantivas, que siguen en manos de los Congresos locales, siempre y cuando no contravengan a la Constitución y convenciones internacionales. En temas como transporte, vías de comunicación, espacios públicos, propiedad, tenencia de la tierra, obligaciones de naturaleza familiar, siguen siendo de naturaleza estatal, con la misma salvedad. El derecho es dinámico y se tiene que adaptar a los nuevos tiempos, sin que implique concentrar el poder en el centro, y perder los claros beneficios del federalismo.
DATOS
ÁMBITOS
El constitucional, federal, estatal, municipal y la Ciudad de México son los cinco ámbitos reconocidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
* Las entidades han perdido atribuciones poco a poco.
* Hay quienes aseguran que la homologación es necesaria para evitar la dispersión.
INVASIÓN DE COMPETENCIA
en las entidades se repite a nivel gubernamen-tal, y en muchos casos, el gobernador o gobernadora quita y pone al presidente del Poder Judicial.
SI HAY invasión de poderes, no es atribuible al federalismo, sino a la falta de controles constitucionales eficaces.
La historia
El problema es el centralismo que heredamos de la monarquía española.
Hoy tenemos legisladores sin vocación y, aunque pudiera tratarse de descuidos, la falta de claridad respecto a sus propias funciones explica fallas de nuestro federalismo qué abona
- Construir federalismo desde lo local”: la Constitución de la Ciudad de México.
- Que las entidades federativas no violen el pacto federal de la Constitución General de la República,
- La protección a los derechos humanos contenidos en las normas locales.
Luis Enrique Pereda
Profesor de Derecho en el ITAM y en la Universidad Panamericana.
Claudia De Buen
Abogada postulante y mediadora, socia del bufete De Buen, S.C.; expresidenta de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados.
Sergio Huacuja
Abogado especialista en Derecho Administrativo, activista contra la corrupción.