Nulidad por violación a principios constitucionales: ¿integridad electoral o activismo judicial?

Por Reyes Rodríguez Mondragón[1]

Los sistemas jurídicos electorales se han estructurado con el objetivo de garantizar que las elecciones sean un medio para que el derecho a la participación política cuente con un carácter libre y representativo[2]. Para lograr su cometido, estos sistemas se han configurado con una serie de reglas y sanciones que permiten a los actores políticos y a la ciudadanía realizar elecciones legítimas. En ese contexto, las nulidades electorales se han desarrollado como un medio de invalidación por las faltas en los procesos electorales[3], generando a su vez un debate respecto a la definición de cuándo se actualizan.

México no escapa de esta discusión, pues si bien existe un marco normativo para definir las causas ante las cuales se debe anular una elección, la realidad es que las y los juzgadores se enfrentan a una diversidad amplia de factores que vulneran el espíritu democrático de las elecciones y que no están previstos como causas concretas de nulidad en las normas. De ahí que además de las causales de nulidad de elección inscritas en las leyes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), como máxima autoridad en materia electoral, ha aplicado a través de sus criterios la causal de nulidad de elección por violación de principios constitucionales.

Este tipo de causal se basa en que la validez de toda elección exige el cumplimiento de principios como la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad, la máxima publicidad y la objetividad (art. 41 constitucional), así como los principios de equidad, representatividad, soberanía, división de poderes, renovación periódica de poderes públicos, libre participación política, entre otros previstos en la CPEUM. Es por eso que el incumplimiento de estos principios puede tener consecuencias invalidantes cuando se encuentre que fue determinante para el resultado de la contienda. Esta causal de nulidad es la que más ha sido invocada para anular elecciones en los últimos años[4], por lo que su análisis a partir de algunas sentencias recientes en las que se estudió o se decretó este tipo de nulidad es pertinente para conocer los desafíos que representan para las y los juzgadores, así como las propuestas que se desprenden para fortalecer el sistema de nulidades y el Estado democrático en su conjunto.

Nulidad de elecciones por violación a principios constitucionales

Un caso emblemático para analizar este tipo de nulidad es el de Huimilpan, Querétaro de 2015[5]. La elección de su Presidencia Municipal se caracterizó por un contexto de inseguridad con personas armadas en el municipio, el día previo a la elección y durante la jornada electoral, a fin de coaccionar el sufragio en favor de uno de los partidos punteros. Los hechos probados más destacados a partir de testimonios y notas periodísticas fueron:

-grupos armados amenazaron a la ciudadanía para que votara en favor de un partido (PANAL);

-las personas armadas circularon por el municipio para desincentivar la participación de militantes del otro partido puntero (PAN);

-la retención de una representante del PAN en su domicilio para que no saliera el día de la jornada; así como

los grupos de personas armadas afuera de las casillas del municipio.

El Tribunal local determinó la nulidad de la elección al realizar un test de enjuiciamiento con el que comprobó el contexto de violencia y el grado de afectación que produjo la violación a los principios constitucionales de elecciones libres, así como la secrecía y libertad del sufragio. Además, corroboró que las violaciones eran cualitativamente determinantes para el resultado de la elección debido a que la diferencia entre el primer y segundo lugar fue de 551 votos. Esta decisión fue confirmada por la Sala Regional Monterrey, la cual realizó, adicionalmente, un análisis probatorio a partir de un examen de los indicios. De este ejercicio, se concluyó que era altamente probable que existió un contexto de intimidación, de presión o coacción, que vició el desarrollo de los comicios.

El caso es relevante debido al análisis probatorio de la Sala Monterrey para tomar en cuenta y analizar una serie de pruebas que en otras ocasiones se habían hecho a un lado, pues en este contexto, permitían acreditar indicios de un contexto generalizado de violencia que pudo incidir en el resultado de la elección.

A su vez, el caso deja ver el mayor grado de exigencia que requiere el acreditar una determinancia cualitativa respecto a una cuantitativa. En este asunto, el Tribunal local sostuvo que era materialmente imposible definir el número de votos que fueron afectados por las violaciones, pero que estas faltas eran cualitativamente determinantes por la diferencia entre el primer y segundo lugar (551 votos) y por haberse generado en 19 de 44 casillas (43.18%) de la elección. Precisamente, estas temáticas —estándar probatorio y determinancia cualitativa— son cuestiones que pueden quedar más claras en otros casos relacionados con la nulidad de una elección.

Por ejemplo, en 2019, el PRI denunció la difusión en redes sociales de tres actos proselitistas en los que se alegó que funcionarios del gobierno de Tepeojuma, Puebla y un candidato a su Presidencia Municipal vulneraron la libertad del sufragio, por lo que tenía que anularse la elección. El primer acto consistió en que un diputado local entregó un cheque en favor de una telesecundaria del municipio. Otro de los actos consistió en un evento con una asistencia de 30 personas, en el que el mismo diputado local entregó un cheque en un atrio para reconstruir una iglesia, lo cual coincidió con la expresión de mensajes en favor de las candidaturas a la Gubernatura y a la Presidencia Municipal, cuando esta última estaba presente.

A partir de las denuncias, existieron tres autoridades que se pronunciaron, de acuerdo con sus competencias, sobre el tema antes de que el caso llegara a la Sala Superior:

-el INE como autoridad administrativa y, en este caso, fiscalizadora;

-la Sala Regional Especializada como autoridad facultada para conocer de los asuntos relacionados con la aplicación imparcial de recursos públicos y propaganda gubernamental y electoral; y

-la Sala Regional Ciudad de México, como autoridad del TEPJF para atender cuestiones de constitucionalidad y legalidad en las elecciones de ayuntamientos de la IV circunscripción plurinominal.

El INE, al considerar los gastos relacionados con los eventos denunciados, determinó que la candidatura denunciada a la Presidencia Municipal rebasó el tope de gastos de campaña en un 7.09%[6].

Por otro lado, la Sala Especializada determinó que en estos actos:

-existió presión al electorado por parte del diputado local y del candidato a la Presidencia Municipal debido a las expresiones que hicieron en favor del partido y de las candidaturas a la Presidencia Municipal y a la Gubernatura;

-hubo vulneración a los principios de imparcialidad y neutralidad por parte del diputado local porque las entregas de dinero las hizo en su carácter de funcionario; y

-se generó el uso indebido de propaganda gubernamental porque el diputado local difundió en redes sociales imágenes del desarrollo de los actos proselitistas.

Por su parte, la Sala Regional Ciudad de México decidió anular la elección debido a que se acreditaron violaciones graves a los principios constitucionales de imparcialidad, neutralidad, laicidad, libertad y autenticidad del voto[7]. Al respecto, se consideró que estas faltas fueron determinantes para el resultado de la elección porque la diferencia entre el primer y segundo lugar fue de 24 votos (0.5% de la votación). Al llegar el caso a la Sala Superior, esta resolvió que se acreditó la violación a los principios constitucionales de imparcialidad y neutralidad, sin embargo, las posturas se dividieron respecto la nulidad de la elección[8].

Respecto al uso indebido de símbolos religiosos la mayoría concluyó que no se realizó de manera generalizada y que estos no resultaron determinantes para el resultado de la votación, pues la asistencia fue únicamente de 30 personas. En ese sentido, se señaló que no se identificaron pruebas para concluir que la voluntad de la ciudadanía había sido viciada. Por su parte, la minoría consideró que no era relevante la cantidad de faltas denunciadas, sino que el impedimento de la celebración de comicios libres las hacía determinantes para el resultado de la elección. Esto debido a que fue mayor la asistencia de personas del evento proselitista en el que se usaron símbolos religiosos (30) que la diferencia entre el primer y el segundo lugar (24).

Por otra parte, respecto al rebase de tope de campaña, la mayoría estimó que como el acto denunciado también benefició a la candidatura a la Gubernatura, el gasto debía dividirse y, con ello, el excedente solo estaba un 0.36% por arriba de lo permitido, por lo que no se acreditaba una violación a la ley. La minoría se separó de esta postura, pues en los actos solo estuvo presente el candidato a la Presidencia Municipal. En ese sentido, concluyeron que no bastaba con la mención al candidato a la Gubernatura para acreditar que recibió un beneficio y que por ello se dividiera el gasto del evento.

Este caso es relevante porque ambas posturas permiten ver las diferencias que pueden existir al momento de analizar y juzgar el alcance que se debe dar a los elementos de prueba. A su vez, las posiciones reflejan un intervalo entre una visión más formalista y otra que sigue una racionalidad de los elementos probados. En ese sentido, la postura mayoritaria identificó las faltas como hechos aislados sin determinancia en los resultados, mientras que la posición minoritaria hizo una valoración más integral de los hechos al considerar que las faltas, el uso de símbolos religiosos y el rebase al tope de gastos frente a la mínima diferencia entre el primer y segundo lugar pusieron en duda la legitimidad de la votación.

Finalmente, otro asunto reciente en el que se pueden ver los elementos de debate sobre este tipo de nulidades fue en 2021 en Tlaquepaque, Jalisco[9]. En este caso se consideró que las expresiones de un ministro de culto en favor de una opción política, al final de la campaña y durante la veda electoral, vulneraron de manera directa el principio de separación Iglesia-Estado en un contexto en el que la diferencia entre el primer y segundo lugar fue del 1.29%. En ese asunto, la mayoría decidió anular la elección y la minoría sostuvo que las faltas no fueron generalizadas ni contaron con una gravedad para concluir que se impactó en el resultado de la elección.

Estos casos son relevantes porque permiten hablar de la figura de la determinancia cualitativa como un elemento clave del sistema de nulidades que presenta una amplia diferencia de visiones sobre cómo debe valorarse. Este tipo de determinancia, a diferencia de la cuantitativa, requiere de un mayor análisis sobre los hechos y las pruebas presentadas debido a que exige que se pruebe el momento, la circunstancia y la razón por la que se podría afectar la voluntad de los electores.

A partir de ese debate es que también los casos muestran distintos resultados ante un estándar probatorio diferente. En el caso de Tepeojuma, se resolvió con un estándar más alto, lo cual ha sido un importante tema de discusión en torno al sistema de nulidades por la dificultad que conlleva para sancionar malas prácticas. Esto debido a que, para declarar la nulidad de elección bajo este estándar, se necesitaría que existieran pruebas directas de las violaciones cometidas o bien, que fuera posible conocer con precisión, en una relación causa-efecto, cómo la falta afectó el proceso de decisión de cada ciudadano, lo cual es empíricamente imposible.

Por otro lado, los casos de Huimilpan y Tlaquepaque muestran cómo la flexibilización del estándar probatorio permite reconocer el contexto y otros tipos de pruebas como información determinante para poder anular elecciones e inhibir las malas prácticas que las vicien. Si bien esto es positivo en términos del rol que juega la justicia electoral en la protección de la integridad de los comicios, existen posturas que consideran que esta flexibilización es incorrecta y que podría implicar un activismo judicial en situaciones en las que no hay una norma que delimite el estándar a utilizar.

Reflexiones finales

Como dejan ver los casos, las nulidades electorales por la causal de violación de principios constitucionales presentan temas interesantes de reflexión sobre este sistema, así como de la función de las y los juzgadores en una democracia. Al respecto, no se debe perder de vista que en el derecho electoral es común que se intensifique la brecha entre la ley y los casos individuales debido, entre otros factores, al dinamismo y complejidad de las conductas que regula y la diversidad de actores involucrados. Esto revela la necesidad de contar tanto con legislaciones más precisas como con una racionalidad jurídica lógica y predecible de los tribunales para garantizar elecciones confiables y legítimas.

En ese mismo sentido, los casos analizados muestran los principales dilemas que tienen que ponderar las y los juzgadores en materia de nulidad de elecciones, pero también elementos de reforma que se deben atender a fin de fortalecer las instancias de investigación de las autoridades electorales. Esta necesidad es más latente en la causal de nulidad de elección por violación a principios constitucionales debido al tipo de determinancia cualitativa que se debe demostrar en cada caso. Los mayores retos y aportaciones que se podrían dar en ese sentido son respecto a dos cuestiones:

-Remediar la ausencia de claridad respecto a los estándares probatorios que les rigen. En concreto, respecto a la comprobación objetiva y material de las violaciones, su gravedad, dolo y determinancia, así como el grado de afectación a partir del cual una elección no puede sostenerse como válida.

-El fortalecimiento de las capacidades de investigación de las instancias del Instituto Nacional Electoral (INE), así como del resto de las instituciones involucradas, como la Sala Especializada del TEPJF, para obtener datos de prueba sobre conductas que afecten la integridad de las elecciones. Esto a fin de brindar a las autoridades jurisdiccionales mejores elementos para determinar la existencia de violaciones en las elecciones.

Además, el análisis sobre la nulidad de una elección deja ver que las y los jueces constitucionales deben entender su encomienda de resolver problemas y propiciar un mejor entorno democrático. Esto exige que las controversias sean vistas como problemas en las que los juzgadores medien la disputa, hagan un balance entre los derechos en conflicto y lleguen a un resultado justo para la sociedad. De esta manera, el derecho se vuelve una herramienta que permite resolver problemas sociales dentro de los márgenes de un proceso legal y, sobre todo, democrático.

[1] Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

[2] Brewer-Carías, A. “La nulidad de los actos electorales: Una perspectiva constitucional comparada.” En III Curso Anual Interamericano de Elecciones.

[3] La nulidad puede afectar a un voto, a varios votos, a la votación de una o varias casillas, o a la elección completa.

[4] De acuerdo con información de la Unidad de Estadística e Información Jurisdiccional del TEPJF, en más de 20 años (1997-2022), 156 nulidades de 252 fueron por violación a principios constitucionales.

[5] Ver la sentencia SM-JRC-313/2015 y acum.

[6] Ver el Acuerdo INE/CG376/2019.

[7] Ver la sentencia SCM-RIN-2/2019.

[8] Ver la sentencia SUP-JRC-30/2019 y acum.

[9] Ver la sentencia SUP-REC-1874/2021 y SUP-REC-1876/2021 y acumulados.