Medios alternativos y controversias constitucionales
¿Se puede solucionar una controversia constitucional a través de los medios alternativos? un antiguo ministro de la suprema corte y una distinguida académica estiman que sí, aunque hay que emprender algunas mejoras
Por José Ramón Cossío y Laura Trueba
Nuevos tiempos y próximos cambios parece que se avecinan en el sistema jurídico y político del país. Es posible que haya modificaciones en el ámbito de la justicia federal, principalmente, en las atribuciones y facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Las coyunturas políticas deben ser oportunidades de cambios positivos, momentos de reflexión para corregir y mejorar las instituciones públicas y, por supuesto, las leyes democráticas de un país. Pero, también, mantener aquello que ha servido y puede servir con mejoras.
Las controversias constitucionales han demostrado ser un medio eficiente de control de regularidad de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Sería absurdo poner en duda que, por conducto de ellas, se ha garantizado que las entidades, poderes y órganos originarios del Estado han podido obtener la protección sobre sus atribuciones, facultades y competencia. Por tanto, estamos convencidos de que, en la actual situación política, es indispensable mantener ese medio de control constitucional.
Mantenerlo, sin embargo, no significa no mejorarlo. Por el contrario, hay áreas de oportunidad en las cuales las controversias constitucionales pueden ser más eficientes, sin necesidad de concluir el conflicto con una sentencia por parte de la SCJN. Al final, las controversias constitucionales se parecen a una litis entre dos particulares, cada una mantiene una pretensión específica frente a la otra.
En nuestra opinión, en muchos casos, nada impide alcanzar una solución diferente a lo que podría darse mediante una sentencia. Incluso, estamos convencidos que tanto la CPEUM como la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional (LR105), lo permiten.
II Fundamento constitucional y legal sobre la existencia de medios alternativos en las controversias constitucionales
Desde 1995, año en que se publicó la LR105, se previó que en las controversias constitucionales existan medios alternativos de solución. Tal vez, casi 30 años después, esta afirmación parezca un atrevimiento especialmente cuando en la práctica todas las controversias constitucionales han sido resueltas por una sentencia de por medio.
Sostenemos que la actual LR105 posibilita en las controversias constitucionales los medios alternativos de solución, a partir de lo dispuesto en el artículo 20, que refiere que el sobreseimiento procederá cuando, por convenio entre las partes, haya dejado de existir el acto materia de la controversia, sin que en ningún caso pueda recaer sobre normas generales.
Adicionalmente, en la CPEUM existe el fundamento para que en las controversias constitucionales se puedan aplicar los medios alternativos de solución. Porque, en 2008, se reformó el artículo 17 para señalar que ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
En la materia penal se regulará su aplicación, asegurará la reparación del daño y establecerá los casos en los que se requerirá supervisión judicial.
Desde 2008 existe el deber del legislador para establecer en los ordenamientos correspondientes los medios alternativos de solución de controversias. La justicia constitucional no está exenta de esa previsión constitucional y, por tanto, es posible la implementación de esos medios en la LR105, especialmente en el apartado de las controversias constitucionales.
Existe un fundamento constitucional y legal para implementar estos mecanismos, a fin de que no sea solamente una sentencia dictada por la SCJN la que ponga fin al conflicto.
Antes bien, esos mecanismos pueden ser medidas adecuadas para que las partes puedan satisfacer sus respectivas pretensiones sin necesidad de someterse a una decisión vía sentencia.
III ¿Qué son los medios alternativos de solución de controversias?
La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (LGMASC) los define como “procedimientos no jurisdiccionales, cuyo objeto consiste en propiciar la avenencia entre las partes de manera voluntaria, pacífica y benéfica, a través de concesiones recíprocas, en una controversia o conflicto presente o futura”.
Para algunos, los “procesos autocompositivos son los medios con los cuales las partes involucradas en un conflicto encuentran una solución acorde a sus necesidades, fuera de un proceso contencioso”. Estos medios son un concepto “utilizado para agrupar todo procedimiento distinto a juicio”.
Sigue leyendo: Justicia electoral en imágenes 2020
IV ¿Qué mecanismos alternativos de solución existen?
El Artículo 4 define a estos medios de manera enunciativa y no limitativa.
La negociación es el proceso en el que las partes por sí mismas, con o sin intermediarios, plantean soluciones a través del diálogo para resolver una controversia.
La negociación colaborativa es aquella donde las partes buscan solución pacífica y equitativa, con asesoría de personas abogadas colaborativas, a través del diálogo o el apoyo de terceros.
La mediación es el procedimiento en el cual las partes acuerdan resolver en forma parcial o total, de manera pacífica, con la asistencia imparcial de una persona facilitadora; hay comediación cuando participen dos o más facilitadores.
La conciliación busca resolver en forma parcial o total, de manera pacífica, o prevenir un futuro, con la asistencia y participación activa de una persona facilitadora.
En tanto que el arbitraje es el proceso mediante el cual se decide voluntariamente, a través de un acuerdo o cláusula arbitral, se someten todas o ciertas diferencias surgidas respecto de una determinada relación jurídica, con la participación de una persona llamada árbitro, quien dicta un laudo conforme a las normas establecidas en el Código de Comercio, el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, y los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Estos mecanismos alternativos de solución de controversias involucran a los de naturaleza heterocompositiva como son el arbitraje y la conciliación; y autocompositiva, mediación y negociación.
De esta manera, son cuatro instrumentos alternos o ajenos a la jurisdicción, por medio de los cuales las partes pueden arreglar un problema. Todos pueden ser aplicables en materia de controversias constitucionales, con las particularidades que pudiera haber en su aplicación.
V Los mecanismos alternativos de solución en las controversias constitucionales
La previsión de los mecanismos alternativos se indica en el artículo 17, de la CPEUM, relativo al derecho humano de acceso a la justicia.
Los tribunales de amparo han determinado que esos mecanismos gozan de la misma dignidad que el acceso a la jurisdicción del Estado, en el entendido de que las partes son las dueñas de su propio problema y, por tanto, deciden la forma de resolverlo, por lo que pueden optar por un amplio catálogo de posibilidades.
Visto así, pareciera que los mecanismos alternativos sólo pueden ser aplicados en las controversias entre particulares o personas, en el ámbito del Derecho Privado.
Sería entendible si observamos que en el ámbito del Derecho Público existe una relación entre particulares con el Estado o una relación exclusiva entre entes públicos. Por ello, las negociaciones, conciliaciones, mediaciones y arbitrajes pudieran estar restringidos en tanto las normas del Derecho Público, de tal manera que su aplicación no es negociable.
Incluso si vemos la naturaleza de las controversias constitucionales, nos daremos cuenta de que se trata de mecanismos de control de la CPEUM, como son la distribución y ejercicio de la competencia, facultades y atribuciones de los órganos originarios del Estado.
¿Es posible que en un conflicto entre el Ejecutivo federal y las Cámaras del Congreso de la Unión exista un convenio resultante de arbitraje, conciliación o mediación para solucionar una posible invasión de atribuciones entre esos poderes? ¿Implicaría, por señalar un supuesto, que el Ejecutivo federal puede renunciar a una facultad a fin de que sea ejercida por el Legislativo? De ser así, ¿un convenio así puede ser válido si uno de los principios generales del Derecho y de los convenios es que toda cláusula contraria a las normas de orden público sea inválida?
Preguntas difíciles que, según cada caso, podrían arrojar respuestas o soluciones distintas a fin de que nunca se altere el orden constitucional, cuya tutela y protección corresponde a la SCJN a través de las controversias constitucionales.
¿Cuál es el significado que se le debe otorgar la causal de sobreseimiento de una controversia constitucional cuando las partes lleguen a un convenio?
Significa que el legislador planteó la posibilidad de que las entidades, poderes y órganos del Estado arreglen sus desavenencias mediante un medio alternativo, siempre que el motivo de conflicto pueda ser negociable.
El artículo 20, fracción IV, de la LR105, establece como excepción la posibilidad de celebrar un convenio el que la materia de litis se trate de la constitucionalidad de una norma.
Establecer esa excepción es razonable, porque la validez de una norma respecto de la CPEUM no puede quedar sujeta a la conveniencia de las partes en conflicto, mucho menos si se trata de entes públicos obligados a respetar los principios y reglas constitucionales. Suponer lo contrario, implicaría que se emita una norma contraria a la CPEUM pero, por arreglos entre órganos originarios del Estado, se llegará a un convenio para que subsista la norma.
Aun cuando hay normativamente una limitación a la posibilidad de que las controversias constitucionales se resuelvan a través de un medio alternativo es posible analizar caso por caso.
En la actualidad, la LR105 carece de una regulación específica sobre la posibilidad de resolver las controversias constitucionales con los medios alternativos de solución, dado que el artículo 17 de la CPEUM ordena al legislador regular esos mecanismos en todas las leyes.
A pesar de la falta de regulación, consideramos que la SCJN tiene la facultad de reglamentar, mediante un acuerdo general, la implementación de mecanismos alternos de solución en las controversias constitucionales.
Sigue leyendo: ¿Qué fiscalías necesita México?
En el artículo 11, fracción XIV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF) se prevé la facultad de la SCJN para dictar los reglamentos y acuerdos generales. Algunos ejemplos que han regulado aspectos de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad son: el General número 8/2020, que regula el expediente electrónico; también el General número 15/2008 por el que se determina la designación y el pago de los peritos o especialistas que intervengan en los citados medios de control constitucional.
Este acuerdo general tendría que regular, en primer lugar, que las controversias podrían versar sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones que susciten entre los órganos, poderes o entidades. Dado que hay impedimento legal para que en una controversia constitucional pueda haber convenio cuando se trate de normas generales, el acuerdo general tendría que limitar a permitir los medios alternativos sólo para actos u omisiones.
Al respecto, en las controversias constitucionales existen ejemplos sobre actos y omisiones impugnados que podrían ser resueltos mediante mecanismos alternativos, por ejemplo: a) la asignación de recursos municipales y para todo tipo de instituciones; b) la designación o destitución de funcionarios; c) juicio político; d) declaración de procedencia; e) fiscalización; y f) resoluciones administrativas o jurisdiccionales, entre otros.
El segundo aspecto a regular es la determinación de los mecanismos alternativos de solución permitidos en las controversias constitucionales. Aunque todos tienen como finalidad arreglar el posible litigio, cada uno tiene particularidades sobre la manera en cómo debe intervenir la SCJN.
Otro aspecto es el relativo a la naturaleza del acuerdo al cual arriben las partes de las controversias constitucionales. Como la legislación alude al convenio, la solución alcanzada a través de algún mecanismo alternativo debe obrar en un convenio, el cual tendría que ser formalizado ante la propia SCJN a fin de que tenga el grado de cosa juzgada. Implica regular el procedimiento y los plazos para implementar los mecanismos alternativos de solución, así como una probable suspensión del proceso constitucional cuando en cualquier etapa las partes soliciten un medio alterno.
Un aporte importante que la SCJN podría realizar para que los conflictos sean solucionados a través de un convenio, sería como facilitador de la comunicación.
Las ventajas que podrían generar los mecanismos alternativos de solución serían la participación directa de las partes para gestionar los acuerdos; el pleno control de las partes respecto del proceso de solución; la posibilidad de generar en menos tiempo una solución al conflicto; y que el asunto quede solucionado por consenso entre las autoridades que, consecuentemente, buscarán ganar-ganar.
El que determinados conflictos correspondientes a las controversias constitucionales se resuelvan a través de mecanismos alternos de solución daría lugar a que la SCJN tenga menos asuntos que resolver, lo que causaría impacto directo en las resoluciones, al contar ese órgano jurisdiccional con mayor tiempo para el análisis, discusión y argumentación de cada una.
