Incógnitas y oportunidades de la Reforma Administrativa al Poder Judicial de la Federación
Por Reyes Rodríguez Mondragón
En febrero de este año, el titular del Ejecutivo presentó una serie de iniciativas de reforma constitucional en diversas materias. Tras la jornada electoral del pasado 2 de junio, dichas iniciativas han vuelto a estar en la agenda de la discusión pública.
De manera notoria, se ha debatido sobre la reforma al Poder Judicial de la Federación (PJF), que busca una profunda trasformación al sistema de impartición de justicia de México.
De entre los distintos temas que toca dicha iniciativa, poco se ha discutido sobre los cambios propuestos a la administración de dicho sistema, de los que destacan dos objetivos: (i) separar las funciones jurisdiccionales y las administrativas y (ii) procurar mayor eficiencia administrativa y mejorar la calidad del gasto del PJF.
El primer objetivo se traduce en la propuesta de “(…)modificar el diseño y la estructura de los órganos administrativos y disciplinarios del Poder Judicial con el objeto de garantizar su autonomía, independencia y especialidad técnica, así como desligar la función jurisdiccional de las tareas estrictamente administrativas que inciden en (…) el manejo del presupuesto de toda la estructura del Poder Judicial. (…) Para ello, se propone sustituir al actual Consejo de la Judicatura Federal por un nuevo órgano de administración judicial dotado de independencia y autonomía técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones, separado funcional y orgánicamente de la SCJN; (…).”
Este nuevo órgano se integraría por seis personas que durarían seis años en el cargo. Su presidencia sería rotativa, por períodos de dos años (es decir, ya no estaría a cargo de quien presida la SCJN). La iniciativa propone la designación directa de una persona por parte del Poder Ejecutivo, dos por parte del Senado y 3 por el pleno de la SCJN.
Desde mi experiencia como presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), considero pertinente explorar esta propuesta. Actualmente, el artículo 186 de la Ley Orgánica del PJF determina que la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Tribunal Electoral estarán a cargo de una Comisión de Administración, integrada por dos magistraturas del propio Tribunal y tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal.
Es decir, en la práctica, la administración del Tribunal sigue un modelo híbrido, en el que, al menos dos magistraturas, combinan en sus atribuciones las facultades jurisdiccionales y las administrativas.
La concentración de facultades administrativas en la Presidencia del TEPJF, si bien limitadas por la Comisión de Administración, genera tensiones internas para obtener mayores recursos e impulsar ciertas agendas o actividades. Además, la Presidencia se ve obligada a dirimir cuestiones sobre temas operativos como la asignación de vehículos, la asignación de viáticos o la realización de eventos públicos.
La administración de recursos y el nombramiento de puestos administrativos no deben ser razón de disputas que nada tienen que ver con la impartición de justicia electoral. Una de las alternativas para mitigar este riesgo, es precisamente, trasladar la administración del Tribunal al CJF o, en su caso, al órgano que lo sustituya.
Un segundo objetivo de la iniciativa, o lo que debería ser su resultado más visible y medible tras su eventual implementación, es una mayor eficiencia del gasto y la optimización de costos administrativos.
Cabe destacar que éste ha sido un objetivo compartido y permanente en el Poder Judicial. El PJF cada año publica en el Diario Oficial de la Federación una serie de medidas en materia de austeridad, racionalidad, disciplina presupuestal y modernización de la gestión en nuestras instituciones, consistentes con lo que mandata la Ley Federal de Austeridad Republicana.
Por lo anterior, considero que en esta materia es posible encontrar coincidencias y enriquecer la propuesta, partiendo de un análisis factual y sin prejuicios, sobre el Poder Judicial de la Federación.
En el caso del Tribunal Electoral, hemos contenido el crecimiento del gasto fijo desde 2018, incrementándolo únicamente en los conceptos estrictamente necesarios. El proyecto de presupuesto que planteamos para 2024 mantuvo el Presupuesto Base en un monto 74 millones por debajo del autorizado en 2018, incluso en términos nominales.
En 2019, se redujeron los sueldos de magistradas y magistrados electorales en 24% y el pago por riesgo en 31%. Esto hace evidente que el tema de la remuneración de magistraturas y otros mandos superiores no es intocable, siempre y cuando cualquier modificación se realice conforme a los principios constitucionales que protegen derechos laborales y que garantizan la autonomía judicial.
Cabe además señalar que el ejercicio de recursos en el PJF no es opaco. Además de sujetarse a la legislación en materia de transparencia, responsabilidad hacendaria, rendición de cuentas y fiscalización, está sujeto a la revisión irrestricta de instancias como la Auditoría Superior de la Federación, quien, por cierto, en la revisión a la Cuenta Pública de 2022 no emitió ninguna recomendación ni observación a la gestión financiera del Tribunal.
Ninguna de las acciones que emprendimos fue en detrimento de la fortaleza institucional del Tribunal y mucho menos se afectaron los derechos laborales establecidos en las Condiciones Generales de Trabajo de la institución. Cualquier reforma que se plantee, debe respetar dichos principios.
A pesar de los avances registrados, el PJF debe estar abierto siempre a una discusión pública sobre los alcances de la política de austeridad y buscar permanentemente medidas para lograr hacer más, con menos.
En tercer lugar, destaco un objetivo que no está presente en la iniciativa, pero que sin duda la enriquecería: fortalecer a las instituciones judiciales dotándolas de una mayor autonomía financiera.
Desde hace varios años, México destina una proporción cada vez menor de su presupuesto al sistema de impartición de justicia, a nivel federal. El presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para el Poder Judicial ha pasado de representar 1.4% del gasto neto total de la Federación en 2018, a significar sólo 0.9% en 2024. Esto, a pesar de la recomendación de la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados de fijar un umbral mínimo, no menor al 2%, para garantizar la independencia y el buen funcionamiento del Poder Judicial[1].
Actualmente, al amparo de su autonomía presupuestal, los órganos del PJF elaboran sus proyectos de presupuesto y los envían al Ejecutivo para que se integren al paquete económico que se presenta ante el Congreso. El presupuesto se discute, se modifica (en su caso) y se aprueba en la Cámara de Diputados, sin que exista una garantía legal sobre el monto mínimo que se debe destinar al PJF.
Esto genera un riesgo latente de que el proceso de aprobación del presupuesto por parte de la Cámara de Diputados se discuta bajo criterios más políticos que técnicos. La facultad para disminuir el monto propuesto por el PJF puede ser utilizada por la Cámara de Diputados para amenazar o establecer una jerarquía frente a las instituciones judiciales.
Para mitigar este riesgo, y atender a las recomendaciones internacionales, propongo:
1. La participación de una instancia autónoma, integrada por personas e instituciones especializadas en gasto público y acceso a la justicia, que se reúna de manera temporal con el único fin de hacer un análisis técnico sobre los proyectos de presupuesto del PJF y emitir una recomendación a la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados.
2. Realizar un ejercicio de presupuesto base cero en las instancias del Poder Judicial, que incorpore medidas de racionalidad consensadas y adoptadas bajo los principios de autonomía judicial y respeto a los derechos laborales.
3. Establecer en la Constitución que en ningún caso la Cámara de Diputados podrá aprobar un recorte al proyecto de presupuesto del PJF que implique la reducción, en términos reales, del monto aprobado entre un ejercicio fiscal y otro.
4. Incluir la previsión de que en casos específicos se puedan aprobar dotaciones presupuestales específicas y adicionales. Por ejemplo, reformas judiciales o electorales con impacto presupuestal, así como la celebración de elecciones federales.
Estas propuestas son compatibles con la iniciativa de reforma, si lo analizamos desde la intención de contar con un Poder Judicial más sólido y eficiente.
En resumen: considero positivo el objetivo de separar la función jurisdiccional de la administrativa; que la tarea de alcanzar una mayor eficiencia y calidad del gasto es compartida y permanente y que es posible profundizar sobre los avances registrados por el PJF; y que la reforma debe resultar en el fortalecimiento de las instituciones a través de su autonomía financiera.
Habiendo dicho lo anterior, es importante recordar que suelen ser las modificaciones a la legislación secundaria las que determinan si los resultados esperados de reformas constitucionales se obtienen o no.
Hacen falta muchas definiciones sobre el órgano de administración que habrá de sustituir al CJF. Lo que alcanza a esgrimir la iniciativa no nos deja saber cuáles serían las diferencias prácticas entre el funcionamiento del Consejo y del órgano que se propone. Si acaso, se percibe el riesgo de que el proyecto de presupuesto que integre el órgano no refleje adecuadamente las necesidades y prioridades de la SCJN o del TEPJF.
Para el Tribunal, no es claro si el nuevo órgano centralizará completamente la función administrativa o si únicamente dictará las políticas y tomará las decisiones que actualmente son facultad de la Comisión de Administración, entre otras cuestiones que deberán precisarse.
El formato de los Diálogos Nacionales para la Reforma del Poder Judicial de la Federación no da muchas señales de que, más allá de la escucha, se pueda dar una colaboración. Para ello, se requeriría integrar grupos de trabajo en los que participen funcionarios especializados del Poder Judicial, en los distintos ámbitos de la reforma, de manera que lo que se discute en los foros pueda ser analizado y, en su caso, plasmado en el dictamen que habrá de someterse a discusión en la próxima Legislatura.
De realizarse dicho ejercicio de trabajo conjunto, la reforma al Poder Judicial podrá erigirse como una oportunidad histórica para el país y no sólo como la imposición de una visión sobre el sistema de justicia de México.
[1] Campos, Mariana (2023). Presupuesto o látigo.” México Evalúa. Disponible en https://www.mexicoevalua.org/presupuesto-o-latigo/
