Por Valeria Martínez Guzmán
El municipio mexicano como una institución fundamental para la organización política y administrativa del territorio es fundamental, como el primer contacto del ciudadano con el derecho.
A pesar de las reformas, la capital del país no goza de autonomía política plena, Tras la reforma política del 2016 en la Ciudad de México, y la creación del modelo de alcaldías, seguimos lejos de gozar de la autonomía que tienen los municipios.
El municipio mexicano es una de las instituciones más antiguas de América. El desarrollo de México, en un principio como Nueva España y, posteriormente, como nación independiente, ha estado fundamentado en la institución del municipio como la forma fundamental de organización del territorio.
El primer Ayuntamiento de México fue el de Villa Rica de Veracruz, que le otorgó a Hernán Cortés, en nombre del Rey de España, los títulos de Capitán General y Justicia Mayor del Cabildo Veracruzano.
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Desde entonces y hasta ahora, el municipio es la base de la organización política fundamental, donde se depositaban las aspiraciones democráticas más importantes, como base del federalismo. Es el municipio la primera relación del ciudadano con el derecho.
Venustiano Carranza, como un hombre de visión de largo alcance y con una profunda visión democrática, en 1914, instaló el gobierno y expidió un decreto con adiciones al Plan de Guadalupe en el que establecía que el primer jefe de la Revolución y encargado del poder ejecutivo expedirá y pondrá en vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, sociales y políticas del país. Ellas establecieron la libertad municipal como una institución constitucional.
Para materializar esta visión, se promulgó la Ley del Municipio Libre el 25 de diciembre de 1914. Esta ley es el antecedente directo del artículo 115 constitucional, ya que reconocía en los municipios la base de la organización política, dotándolos de autonomía.
En diciembre de 1916, en el Congreso Constituyente, Venustiano Carranza dijo en su histórico discurso: “El municipio independiente, sin duda una de las grandes conquistas de la Revolución, es la base del gobierno libre, una conquista que no solo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, puesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas las necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores”.
Desde la discusión del Constituyente de 1916 y hasta la actualidad, el texto del artículo 115 constitucional ha sido modificado. Pero la más significativa de estas modificaciones fue la de 1982, con Miguel de la Madrid como presidente de la República, en la que sostiene: “El municipio libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para su vida política; pero debemos reconocer que no se ha hecho efectiva en su cabal racionalidad, por el centralismo que, más que como doctrina, como forma específica de actuaciones gubernamentales, de cierta manera se fue manifestando en nuestra realidad política para consolidar los intereses de la nación.”
Esta reforma, entre otros aspectos, reconoce a los ayuntamientos las facultades para expedir los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general. Se determinaron las fuentes de ingresos y la facultad exclusiva de que los ayuntamientos aprueben los presupuestos de egresos, constituyendo una posibilidad real de planear su desarrollo económico y social. Se garantizó la integración plural de la totalidad de los ayuntamientos conforme al principio de representación proporcional.
A nivel local, en la Ciudad de México, durante la consolidación de México como una nación independiente, y bajo sus distintas formas de gobierno, ha sido la capital del país la de menor emancipación política respecto a la Federación.
En el caso de la Ciudad de México (México-Tenochtitlán), tras un sitio de 75 días, cayó en poder de Hernán Cortés, quien posteriormente fundó el Primer Ayuntamiento Metropolitano en Coyoacán. Aunque se extraviaron los primeros libros del Cabildo, los que aún se conservan dan cuenta de que el Ayuntamiento de la Nueva Ciudad de México funcionaba ya desde el 8 de marzo de 1524.
En 1824, con la reciente creación del Distrito Federal, se le concedió trato de entidad federativa y se le dotó de un congreso local. A pesar de que desde 1824 se instituyó la figura del Gobernador del Distrito Federal, dependiente del poder Ejecutivo, lo cual fue un primer intento por la autonomía de la capital del país.
Posteriormente, en 1836, con la prevalencia de los gobiernos centralistas y la sustitución de los estados federados por departamentos, la Ciudad de México quedó inmersa en el Departamento de México, ya que el Distrito Federal fue desaparecido.
Esta idea centralizadora trajo una inercia bajo la cual se instruyeron los cargos de prefectos políticos, que se encargaron de representar al Ejecutivo en todo el territorio. Esta inercia centralizadora permeó en los liberales, como muestra de ello, es que el Congreso Constituyente de 1856-1857 avanzó en la supremacía del Ejecutivo Federal sobre el gobierno local de la Ciudad de México al negar la traslación de los poderes federales a otro lugar del territorio y al no permitir que se instrumentara la elección popular del cargo del Gobernador del Distrito Federal.
En el Constituyente de 1916-1917, se presentó nuevamente el debate en el que liberales, conservadores y revolucionarios coincidieron en la supremacía de la Federación sobre la forma de organización de la capital, al asumir que el poder ejecutivo debía residir en la capital. Dejando fuera a la Ciudad de México del régimen democrático del municipio libre.
En 1928, con la reforma al artículo 73 de la Constitución Política de 1917, se dejó atrás al municipio como unidad administrativa y se constituyeron las Delegaciones, que con el paso del tiempo fueron modificando su número y territorialidad. Durante el primer tercio del siglo pasado, se realizaron reformas que suprimieron las municipalidades en el Distrito Federal, lo que implicó un retroceso en la descentralización política de la ciudad, pues en lugar de los municipios, y en un ánimo de consolidación central del federalismo, se creó un departamento administrativo encabezado por el Presidente de la República, quien delegaba esta función en un regente. Esta forma de administrar el Distrito Federal tenía dificultades para dar respuestas ágiles a las demandas ciudadanas, por lo que, para 1987, se creó la Asamblea de Representantes cuyos miembros podían ser electos por la ciudadanía.
En 1992, el jefe del Departamento del Distrito Federal, Manuel Camacho Solís, convocó en abril a discutir la reforma del DF, la cual planteaba la posibilidad de introducir un mayor grado de participación de la ciudadanía en elecciones locales. El 5 de octubre de 1993 se publicó la reforma del Distrito Federal en el Diario Oficial de la Federación, y la Asamblea de Representantes pasó a ser la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que asumió facultades fundamentales en materia de ingresos, presupuestación y fiscalización de los recursos públicos.
En 1996, se asentaron las bases para la expedición del Estatuto de Gobierno por el Congreso de la Unión, mediante el cual se regularía la organización y el funcionamiento de las autoridades locales. Además, se introdujo la elección directa del Jefe de Gobierno, lo que terminó con la tradición del nombramiento presidencial.
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De tal forma que, en 1997, fue posible que en la capital del país la ciudadanía comenzara a elegir, aunque de manera acotada, a sus autoridades. Además, cabe señalar que esto fue posible bajo el contexto de una apropiación de los habitantes en las decisiones públicas y el rumbo de la capital.
Teniendo lugar la primera Asamblea Constituyente el 15 de septiembre de 2016, se plantearon como objetivos principales de la primera Constitución de la CDMX: otorgar y definir claramente la autonomía de la ciudad para su gobierno interno, tratar de resolver el problema histórico de la coexistencia entre los poderes federales y locales, y, por último, que sean reconocidos en una Constitución local los derechos de los habitantes de la CDMX.
Pese a estos esfuerzos, lo que el artículo 122 constitucional prevé para las alcaldías es limitado y delega casi todas sus competencias a la Constitución local. Por lo tanto, es en los artículos 52, 53, 54, 55 y 56 de la Constitución Política de la CDMX donde se concentran todas las atribuciones de las alcaldías. Estos artículos abordan principalmente los temas de las demarcaciones territoriales, la integración, organización y facultades de las alcaldías, de las personas titulares de las alcaldías, de los concejos de las alcaldías, del Cabildo de la Ciudad de México, de los recursos públicos de las alcaldías y de la participación ciudadana de las alcaldías.
De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX, en su apartado C, se señala que los concejos “son los órganos colegiados electos en cada demarcación territorial, que tienen como funciones la supervisión y evaluación de las acciones de gobierno, el control del ejercicio del gasto público y la aprobación del Proyecto de Presupuesto de Egresos correspondiente a las demarcaciones territoriales”. Sin embargo, “en ningún caso ejercerán funciones de gobierno y de administración pública”.
Aparentemente, la creación de las alcaldías acompañadas por un concejo tiene como objetivo nutrir la cultura democrática de la ciudad, ya que considera a la ciudadanía como el vínculo existente entre las personas y la comunidad a la que pertenecen. De esta forma, las alcaldías se asumen como el orden de gobierno más próximo a la población y, por tal motivo, deben estar sometidas a un concejo que sea plural y democrático, para que funcione como un sistema de contrapeso al poder político del alcalde y que de esta forma pueda llevar efectivamente sus funciones de vigilancia.